1974년 출간된 “사회복지정책의 차원(Dimensions of Social Welfare Policy)”(N.Gilbert & H.Specht)이라는 책에서 자원 할당의 근거로서 보편주의(universalism)와 선별주의(selectivism)가 소개되었다. 저자 중 H.Specht가 1994년 사망하여 지금은 N.Gilbert와 더불어 P.Terrell이 공동 저자로 되어 있다. 이들의 정책분석모델은 `80년대 우리나라 사회복지학계를 점령했다고 할 만큼 선풍적으로 각광을 받았었다. 그런데 이 책의 저자들도 보편주의와 선별주의의 이분법은 할당의 근거로서 너무 단순하여 복잡한 할당의 기반을 설명해주지 못한다며 욕구(need)에 따른 스펙트럼의 할당 기반을 제시하고 있다. 저자들은 네 가지의 욕구 분류를 제시하였지만, 이 또한 불만족스럽다는 것을 스스로 인정하고 있다. 아무튼 자원을 누구에게 분배할 것인가 하는 문제는 매우 민감하고도 복잡한 정치적, 이데올로기적 문제이다. 전체 인구층을 대상으로 하는 보편주의냐 자산조사나 욕구조사를 통하여 한정된 집단만을 대상으로 하는 선별주의냐 하는 것은 영국이나 미국에서도 이미 오래 전에 뜨거운 논쟁을 벌인 쟁점이다. 그러나 결론은 그것이 당위적인 것이 아니라 선택의 문제라는 것이다. 또한 이러한 이분법으로는 정당한 할당과 분배의 기준을 결정하기 어렵다는 것이다. 지금 정치권과 언론의 각종 칼럼과 사설 등을 통해서 쏟아지는 주장들을 보면, 보편주의와 선별주의의 일면적 장점만을 부각시키고 있다. 매우 초보적인 논쟁 단계에 있다. 그래도 이러한 논쟁이 벌어지는 것 자체가 우리나라가 성숙한 것이라고 볼 수도 있고, 30~40년 이전에 서구에서 이루어졌던 논쟁을 이제야 시작한다는 점에서 부끄럽기도 하다. 우리나라의 사회보험법들을 국민을 대상으로 하고 있다. 전국민을 대상으로 하기 위하여 법 실시 이후 대상자 범위를 확대해 왔다. 이른바 보편주의 제도이다. 그러나 전국민 대상이라는 것이 무색할 정도로 국민연금법이나 국민건강보험법의 당연 적용대상자들의 상당수가 누락되어 있다. 이는 고용 사정이 급격히 후퇴하면서 생기는 문제이다. 또한 부양의무자가 없는 빈민을 대상으로 하는 국민기초생활보장법이 선별주의 제도에 해당된다. 전국민의 3% 내외가 해당된다. 이것조차 퍼주기 복지, 사회주의식 복지라는 공격을 받으며 시작된 제도이다. 그 밖에 기초노령연금, 보육료 지원 등이 선별주의에 기초하여 시행되고 있다. 서구 복지국가에서 실시하는 아동수당, 장애수당, 간호수당, 이혼수당 등 다양한 사회수당제도는 아예 없다. 이것은 과도한 지출을 요하거나 빈곤으로 전락할 수 있는 인구학적 조건을 가진 대상자들에게 국가가 일정한 수준의 급여를 제공해줌으로써 빈곤을 예방하기 위한 것이다. 이러한 제도는 보편주의도 아니고 선별주의도 아니다. 양자의 장점을 결합한 제도로 평가된다. 따라서 보편주의냐 선별주의냐 하는 논쟁은 정치적, 이데올로기적 공방의 소재는 되지만 실질적으로 필요한 제도의 도입과 관련해서 도움이 되지 않는다. 중요한 것은 어떤 대상에게 어떤 자원을 얼마만큼 분배할 것인가 하는 것이다. 대상자라 함은 곧 욕구를 가진 존재이다. 욕구에 따라 국민 전체가 대상이 될 수도 있고, 한정된 집단만이 대상이 될 수도 있다. 그것도 자산조사 등을 해야 하는 경우도 있고 그렇지 않은 경우도 있는 것이다. 국민 대다수가 국가로부터 받는 복지급여가 많지 않은 상황에서 선별적 복지조차 엄격하게 규제하려는 것은 분명히 비판을 받아야 한다. 그렇다고 해서 구체적인 욕구와 대상을 지목하지 않은 채 추상적으로 보편적 복지만을 외치는 것 역시 무책임한 주장이다. 그러나 역사적으로 보면, 사회복지제도는 선별주의로부터 보편주의로 진화하는 모습을 보였다. 복지국가일수록 보편주의적 제도가 기본이 되었다는 것은 분명하다. 우리나라는 선진국 중에서 복지후진국으로 분류되는 미국이나 일본에 비하여서도 국가복지의 수준이 턱없이 낮다. 단편적인 지식을 가지고 보편주의다 선별주의다 외치는 정치권은 더욱 세밀하게 공부를 해야 한다. 보편주의와 선별주의는 사회복지정책의 할당 차원의 가장 단순한 모델에 지나지 않는다. 더욱 구체적인 대상자와 욕구를 파악해야 하고, 급여 및 서비스는 어떤 것들을 개발해야 하고 어느 수준으로 제공해야 하는지, 그것의 전달체계는 어떻게 구성해야 하는지, 필요한 재원은 어떻게 조달해야 할 것인지 신중하고 정교하게 분석하고 토론해야 할 것이다. 섣부른 논쟁은 갈 길을 더디게 할 수 있다는 점을 명심하기 바란다. * 출처: 복지타임즈/ 10월 28일 공공부문의 사회적 비용 2011. 12 국회예산결산특별위원회 공공부문의 사회적 비용
국 회 예 산 결 산 특 별 위 원 회 제 출 문 국회예산결산특별위원회 위원장 귀하 본보고서를「공공부문의 사회적 비용」의 최종보고서로 제출합니다. 2011년 12월 인천대학교 교수 옥동석 목 차 Ⅰ. 머리말1 Ⅱ. 공공부문의 의의5 1. 국민경제와 정부의 역할5 2. 공공부문 대 민간부문12 Ⅲ. 공공부문과 민간부문의 역할분담22 1. 정부기능과 공공부문의 역할22 2. 기능분류체계와 공공부문32 Ⅳ. 공공부문의 사회적 비용57 1. 공공부문의 개요57 2. 조세의 초과부담69 3. 암묵적 비용73 4. 예산극대화76 5. 공공기관의 사회적 비용77 Ⅴ. 공공부문의 구조조정: 사회적 비용의 극소화85 1. 공공부문과 시장적 기제85 2. 공공부문 구조조정: 현황과 과제92 3. 시장적 기제의 강도97 참고문헌99 표 차례 <표 1> 정부기능에 따른 비용분류34 <표 2> SOCX의 사회복지지출 항목 분류43 <표 3> COFOG 정부기능와 SOCX 사회지출 비교47 <표 4> 한국의 표준산업분류체계48 <표 5> 연도별 공공기관 유형별 현황53 <표 6> 공공기관 산업별 현황55 <표 7> 전국 산업별 종사자수 및 부가가치 대비 공공기관 비중56 <표 8> SNA지침의 정부단위(government unit) 설명(문단 22.17)62 <표 9> 사중손실에 의한 재정자금의 사회적 비용 추정72 <표 10> 조세의 행정비용73 <표 11> 공공기관 유형별 수입에 대한 정의79 <표 12> 공공기관의 유형별 정부지원(2010년)81 <표 13> 공공기관 유형별 자산과 부채(2010년)82 <표 14> 공공기관의 손익계산서 주요 항목(2010년)84 <표 15> 김대중 정부의 재정개혁 관련 작업 목록93 그림 차례 [그림 1] 거래의 유형과 거버넌스 유형9 [그림 2] 거버넌스의 상대적인 비용11 [그림 3] 거버넌스의 형태와 성격13 [그림 4] 거래비용에 따른 재정지원수단의 정렬15 [그림 5] 조세부과의 초과부담70 [그림 6] 이윤극대화와 예산극대화76 [그림 7] 각종 재정개혁 프로그램의 평가 비교98 . 머리말 서로 다른 시대에 또 서로 다른 지역에 존재하는 어떠한 사회도 반드시 세 가지의 경제문제를 해결해야 한다. 첫째, 개인들의 욕구를 가장 잘 충족시키기 위해 다양한 재화와 서비스의 적정한 물량과 품질을 판단해야 한다. 둘째, 적정한 물량과 품질의 재화와 서비스를 가장 낮은 비용으로 생산할 수 있어야 한다. 셋째, 생산된 재화와 서비스를 개인들에게 가장 공정한 방법으로 배분해야 한다. 이 세 가지 문제를 해결하는 방법은 관념적으로 보면 양 극단적 형태가 존재한다. 하나는 개인들에게 사유재산권을 인정한 후 이들이 자유롭게 거래를 형성할 수 있도록 보장하는 것이다. 개인들은 자신의 사유재산 범위 내에서 자급자족과 분업을 자유로이 선택하며 재화와 서비스에 대한 욕구를 해소한다. 또 다른 하나의 방법은 세 가지 경제문제를 해결하도록 특정한 개인 또는 집단에 강제력을 부여하고 위임하는 것이다. 강제력을 가진 집단이 재화와 서비스의 필요한 물량과 품질, 그 생산방법과 배분방법을 결정하고 명령하면 모든 개인들이 여기에 복종하는 것이다. 경제문제를 해결하는 이 두 가지 관념적 방법은 한 때 자본주의와 공산주의라는 이름으로 불리었다. 자본주의는 사회 내에 존재하는 모든 자원을 사유재산권으로 철저하게 구분하고 개인들이 이기적 욕구에 따라 합리적 경제행위를 하도록 보장하는 것이다. 개별적인 수요와 공급은 가격기능에 따라 균형이 성립하는데, 이러한 가격기능이 모든 재화와 서비스에 적용되면 사회 전체의 최적균형도 성립한다는 것이다. 반면 공산주의는 사유재산권과 시장기능이 소득과 부의 심각한 편중을 초래하므로 개인들이 능력에 따라 일하고 필요에 따라 분배받을 수 있도록 강제력을 가진 집단이 사회 전체를 기획 설계해야 한다는 것이다. - 1 - 20세기 중반까지만 하여도 자본주의와 공산주의는 전혀 조화될 수 없는 종교적 신념으로 간주되었다. 그러나 이 두 가지 관념적 방법은 점차 경제문제 해결을 위한 실용적 선택의 수단으로 이해되기 시작하였다. 1930년대 대공황을 겪으며 서구 자본주의 국가들은 시장기능이 모든 경제문제를 충분하게 해결하는 완벽한 수단이 아니라는 인식을 하기 시작하였다. 또한 1910년대 볼셰비키 혁명으로 공산주의를 채택한 소련도 1991년에 붕괴되면서, 경제문제를 정부의 강제력에 의존하여 해결하는 것은 사실상 불가능하다는 인식이 보편적으로 나타났다. 결국 이러한 역사적 경험을 통해, 경제문제를 해결하는 가장 근본적인 수단은 자율적 시장기능이지만 시장기능에서 나타나는 여러 가지 다양한 문제들을 해결하기 위해서는 정부를 포함하여 다양한 방안이 강구되어야 한다는 인식이 확립되었다. 그러므로 서로 다른 시대와 서로 다른 지역의 어떠한 사회도 경제문제를 해결하는 방법으로서 시장과 정부를 어떻게 조화할 것인가의 문제에 직면하게 되었다. 정부란 헌법과 법률에 의해 강제력을 행사하는 정부행정조직으로 구성되는데, 비록 정도의 차이는 있지만 국민경제를 구성하는 개인과 조직들은 모두 정부행정조직의 통제를 받는다. 그런데 이러한 통제는 크게 두 가지 종류를 구분할 수 있다. 하나는 정부가 상황 변화에 따라 수시적으로 -임기응변적으로- 통제를 가하는 것이고, 또 다른 하나는 사전에 명확하게 규정한 법질서에 의해서만 정부가 개인과 조직을 통제하는 것이다. 후자는 개인과 조직이 법질서를 준수하는 한 누구의 간섭도 받지 않고 자율적으로 경제행위를 수행한다는 측면에서 시장기능이라 할 수 있다. 정부의 통제방법에 대한 이러한 차이를 감안하여 전문가들은 국민경제를 공공부문과 민간부문이라는 두 개의 부문으로 양분한다. 전자는 국민경제 내에서 강제력을 독점적으로 행사하는 정부를 포함할 뿐만 아 - 2 - 니라 정부의 수시적이고 임기응변적인 통제를 받는 조직들의 집단을 포함한다. 반면 후자는 사전에 명확하게 규정한 법질서 하에서 누구의 간섭도 받지 않고 자율적으로 경제행위를 수행할 수 있는 개인과 조직들의 집단이다. 우리나라의 현실에서 이들을 보다 구체적으로 설명하면, 정부행정조직과 이의 통제를 받는 공공기관(준정부기관과 공기업)은 공공부문이 되고 그 나머지 경제주체들(가계, 기업, 비영리법인 등)은 모두 민간부문이 되는 것이다. 공공부문과 민간부문에 대한 지금까지의 설명을 감안할 때, 경제문제를 해결하는 수단으로서 시장과 정부를 조화시켜야 하는 과제는 결국 경제문제를 해결하기 위해 어떠한 조직방법을 선택할 것인지의 문제로 귀결된다. 개인들이 필요로 하는 재화와 서비스의 적정 물량과 품질을 판단하고 또 이를 생산하고 배분하는 방법을 공공부문 조직형태로 할 것인지 아니면 민간부문 조직형태로 할 것인지, 모든 사회는 이의 적절한 형태를 합리적으로 선택해야 하는 것이다. 오랫동안 경제문제의 해결방안으로서 시장과 정부라는 이데올로기적 선택의 문제는 공공부문 조직과 민간부문 조직이라는 조직설계의 문제로 전환되고 있다. 그렇다면 경제문제를 해결하는 방법으로서 공공부문과 민간부문이라는 조직 선택의 문제는 무엇을 판단기준으로 해야 하는가? 그것은 경제적 비용의 최소화로 규정하여야 한다. 경제문제의 해결방법은 조직설계의 문제로 전환되는데, 조직설계는 당해 문제를 해결하는 다양한 조직방법 중 경제적 비용을 최소화하는 것이어야 하는 것이다. 본 연구는 경제문제의 해결방법으로서 민간부문이 아닌 공공부문 조직을 선택할 때 나타나는 경제적인 비용을 추정 제시함으로써 조직설계의 합리적 선택에 기여하고자 한다. 다음의 제Ⅱ장에서는 국민경제 내에서 정부의 역할을 규정하는 이론들을 조명하며 공공부문과 민간부문의 구체적인 내용을 조명하고자 한 - 3 - 다. 특히 거래비용을 중시하는 제도경제학적 관점을 채택하여 정부역할을 설명함으로써 신고전파 경제학에서 나타나는 현실적 설명력 부족의 한계를 극복하고자 한다. 더구나 거래비용 경제학의 관점에 따라 정부의 역할은 각종 제도를 정비하여 거래비용을 감축하는 것이라는 사실을 강조할 것이다. 제Ⅲ장에서는 이를 또 다른 각도에서 설명할 것인데, 국민경제 내에서 수행되어야 할 다양한 기능들을 조명하고 각각의 기능에서 공공부문과 민간부문의 역할을 규정하는 것이 무엇을 의미하는지 생각하기로 한다. 제Ⅳ장에서는 경제문제를 해결하는 방법으로서 공공부문 조직을 선택할 때 나타나는 경제적 비용을 개념적으로 설명하고 측정해보고자 한다. 공공부문을 유지하는데 필요한 조세자금의 초과부담, 공공부문의 회계적 특징으로 인해 나타나는 암묵적 비용, 예산극대화를 추구하는 관료주의에 따른 과도한 사업남발, 그리고 이들 사업이 과도하게 임무(mission) 중심으로 설정되어 나타나는 원가의 비효율성 등을 정리하고자 한다. 여기서는 이들 개념을 중심으로 우리나라 공공부문의 사회적 비용을 각종 데이터를 활용하여 가능한 계량화하고자 한다. 제Ⅴ장은 맺음말로서, 경제문제 해결을 위한 사회적 비용을 최소화하기 위해 공공부문을 구조조정하는 방안을 생각해 볼 것이다. 경제문제를 해결하는 방법으로서 민간부문 조직을 통한 시장기능을 채택하기 어려운 경우에는 공공부문 조직이 검토될 수 있다. 그런데 시장기능의 실패가 있다고 하여 반드시 정부개입이 이루어져야 하는 것은 아니다. 시장기능의 실패가 있다 하더라도 이를 민간부문에 방치하는 것이 오히려 정부가 직접 개입하는 것보다 더 나을 수 있기 때문이다. 제Ⅴ장은 이러한 관점 하에서 공공부문의 구조조정 방향을 생각해 볼 것이다. - 4 - Ⅰ. 공공부문의 의의 0. 국민경제와 정부의 역할 정통적(orthodox) 신고전파 경제모형에서 시장경제는 효용극대화를 추구하는 소비자와 이윤극대화를 추구하는 생산자로 구성된다. 소비자로서 개인은 자신의 소득 제약 하에서 효용을 극대화하는 다양한 재화와 서비스의 묶음을 선택한다. 그리고 생산자로서 기업은 자신의 생산기술 제약 하에서 이윤을 극대화하는 생산량과 이를 가장 낮은 비용으로 생산하는 요소투입 묶음을 선택한다. 시장경제는 이와 같이 효용극대화를 합리적으로 선택하는 수많은 소비자와 이윤극대화를 합리적으로 선택하는 수많은 생산자들이 모여 있는 곳이다. 완전경쟁이 전제되는 시장경제는 어떠한 외부적 도움 없이 소비자와 생산자의 합리적 선택에 따라 국민경제의 한정된 자원제약 내에서 파레토 최적을 달성한다. 다시 말해 개별 경제주체들이 자신들의 예산제약 하에서 최적의 선택을 한다면, 이러한 최적선택(optimal choices)들의 집합이 사회 전체적으로는 파레토 최적 또는 효율성을 보장한다는 것이다. 그런데 신고전파 경제학은 최적선택을 기초로 하는 시장기능만으로 파레토 효율성을 달성하지 못하는 제한적인 경우들이 존재함을 인정하고 있다. 이들을 시장의 실패(market failure)라고 하는데, 외부효과, 공공재, 자연독점, 가치재(merit wants), 정보의 불완전성 등의 경우에 나타난다. 신고전파 경제학은 시장실패를 중심으로 정부개입의 당위성을 설명하고 있다. 시장실패가 있으면 정부는 원칙적으로 조세, 보조금, 직접 - 5 - 규제, 인허가, 직접 생산 및 제공 등의 다양한 정책수단을 통해 이들을 교정해야 한다는 것이다. 그런데 이러한 설명이 현실을 제대로 설명하지 못하는 경우가 많이 나타나기도 하였다. 공공재의 성격을 띠는 등대가 민간부문에서 자율적으로 공급되기도 하고, 시장기능으로 충분히 공급가능한 재화(예컨대 비료, 철강, 골프장 심지어 목욕탕 등)를 정부가 공급하는 경우도 현실적으로 많이 존재한다. 신고전파 경제학은 시장기능과 시장실패를 체계적으로 분석하여 많은 성과를 이룩하였으나, 현실적인 경제현상을 충분히 설명하지 못한다는 비판도 동시에 받고 있다. 경제현상과 정부개입에 대한 신고전파적 설명의 한계를 극복하기 위하여 거래비용의 개념이 도입되기 시작하였다. 모든 경제적 거래에는 관련 정보를 탐색하고 분석하며 판단하는 비용이 포함되는데, 이들을 거래의 목적물과 분리하여 거래비용(transaction cost)이라고 한다. 거래비용은 크게 두 가지 이유에서 발생한다. 첫째, 거래당사자가 거래와 관련된 모든 사항들을 또는 미래의 발생가능한 모든 상황들을 완벽하게 파악하는 것이 불가능하기 때문이다. 거래당사자들은 이와 같은 불확실성 때문에 관련 정보를 수집하고 처리하는데 많은 시간과 노력을 투입한다. 그러나 여기에는 한계가 있으며 또 이들 정보를 처리하며 미래를 예측하는 데에는 여러 가지로 인식의 한계가 있을 수밖에 없다. 둘째, 거래당사자들은 관련 정보를 다른 사람들에게 알리지 않음으로써 이득을 취할 수 있는 경우 전략적으로 ‘기회주의적 태도(opportunistic behavior)’를 취하기 때문이다. 완벽한 정보와 완벽한 예측이 가능하고 또 거래당사자들이 전적으로 정직하게 행동하는 경우, 아무리 복잡한 거래라고 할지라도 비교적 용이하게 체결될 수 있다. 그러나 현실적으로 거래당사자들은 상대방의 기회주의적인 태도에 노출되 - 6 - 기 때문에 상대방을 파악하는 등 자신을 보호하기 위해 많은 시간과 노력을 투입해야 한다. 거래비용의 중요성을 인지한 많은 학자들은 거래비용을 0으로 전제하고 있는 신고전파 경제학의 많은 이론들을 비판하고 있다. 거래비용 경제학을 주창한 코즈(Ronald Coase)는 사유재산권이 완벽하게 규정되어 있고 거래비용이 없는 신고전파적 시장경제에서는 정부가 개입할 이유가 없다는 사실을 증명하였다. 사유재산권이 명확하게 규정되어 있으면 사람들은 다른 사람들에게 끼치는 손해를 감안하여 자신의 행위를 결정하며, 또 거래비용이 전혀 존재하지 않는다면 아무리 복잡한 형태의 거래라 하더라도 모두 자발적으로 수행될 수 있기 때문이다. 그런데 사유재산권을 확립하고 경제적 거래를 수행하는 데에는 반드시 거래비용이 수반되기 때문에 어떤 형태로든 이들 거래비용을 줄이려는 노력은 필요하다고 할 수 있다. 윌리엄슨(Oliver Williamson)은 거래비용 경제학을 정통적 신고전파 경제학과 구분하며 ‘선택의 과학(Science of Choice)’과 ‘계약의 과학(Science of Contract)’이란 개념을 대비하였다. 신고전파 경제학은 인간의 행위를 목표달성을 위한 한정된 수단 사이의 선택의 문제로 설명하지만, 거래비용 경제학은 갈등해소와 상호이득을 구현하는 수단으로서 거래를 분석하며 그 규율을 파악하는데 집중한다는 것이다. ‘선택의 과학’으로 조명하면 비정상적이고 어색한 형태로 비난받아 왔던 각종의 경제현상들이, 거래비용 경제학으로 조명하면 보다 건설적인 의미를 가질 수 있다고 설명하였다. 거래비용을 중심으로 각종의 경제현상을 분석하는 노력은 노벨경제학상을 수상한 코즈(Ronald Coase), 노스(Douglass North), 윌리엄슨 - 7 - (Oliver Williamson) 등 많은 경제학자들에 의해 발전하였다. 모든 정치·사회·경제활동은 일련의 거래행위로 이해될 수 있고, 이러한 거래에서 수반되는 거래비용은 정치‧사회‧경제적 제도에 의해 결정되며, 이러한 제도의 발전이 곧 경제발전의 원동력이자 역사가 되어 왔다는 것이다. 그리고 거래비용의 규모를 결정하는 제도는 헌법, 법률, 행정명령 등과 같은 공적규율(Public Ordering)뿐만 아니라 관습, 비공식적 관계 등과 같은 사적규율 또는 민간규율(Private Ordering)로 구분할 수 있다. 노스(Douglass North)와 토마스(Robert Thomas)에 의하면, 법적 제도는 규모의 경제가 있고 또 정부만이 법률을 준수하도록 개인들을 강제할 수 있기 때문에 공적규율(Public Ordering)의 발전이 많은 경제적 거래들의 비용을 획기적으로 줄일 수 있었다고 설명하고 있다. 따라서 이들은 서유럽 국가들이 경제적으로 크게 번영할 수 있었던 이유가 법률적 제도를 체계적으로 발전시킬 수 있었기 때문이라고 설명하였다. 거래비용은 민간규율의 관점에서도 설명될 수 있는데, 윌리엄슨은 일정한 제도적 절차가 일정한 유형의 거래에서 보다 효율적으로 작동한다는 사실을 지적하고 있다. 윌리엄슨은 자발적 교환의 상호이득을 실현하기 위해 규율을 확립하고 갈등을 경감하는 과정을 거버넌스(governance)로서 정의하고 있다. 이러한 거버넌스의 유형은 거래의 성격에 따라 달리하는 것이 바람직하다고 지적하고 있다. 여기서 거래의 성격을 구분하는 중요한 특징은 자산특정성(asset specificity), 그리고 불확실성에 대응하는 안전장치(safeguards) 여부로서 규정할 수 있다. - 8 - 자산특정성이란 특정한 거래를 수행하기 위해 특정한 자산에 대한 투자를 필요로 하는 경우를 지칭한다. 특정 자산에 대한 투자란 특정 용도로만 사용되는 실물자산, 전문적 인력, 특정한 입지, 용도전환이 사실상 불가능한 대규모 투자, 특정한 브랜드 가치 등 다양한 형태의 자본을 모두 포함한다. 특정성의 정도는 자산에 따라 서로 다르게 평가될 것인데, 0과 1을 양 극단의 값으로 하는 k를 자산특정성 지표라고 한다면 범용(general purpose) 자산이 사용되는 거래에서는 k = 0가 성립하고 특정한 자산과 기술이 사용되면 1 ≥ k > 0 이 성립할 것이다. [그림 1] 거래의 유형과 거버넌스 유형 자료: Williamson(2002), p.p. 183 자산특정성이 존재하면 거래당사자들은 서로 상대방에 의존하게 됨으로써 불안정한 상태에 직면한다. 왜냐하면 구입자들은 특정한 입지에 정착하여 공급선을 다른 곳으로 쉬이 전환할 수 없고, 또 공급자들도 특정성이 있는 전문적인 자산을 다른 용도로 재배치하기 어렵기 때문이다. 따라서 즉각적이고도 단순한 시장교환과 달리 지속적인 관계를 유 - 9 - 지하며 특정 투자를 -소비자의 소비를 위한 것이건 생산자의 생산을 위한 것이건 관계없이- 보호할 필요가 있다. 계약의 조기 해지에 대한 벌금, 정보공개 및 검증방법, 특수한 분쟁해결절차 등과 같은 안전장치를 마련해야 하는 것이다. 안전장치, s 역시 0과 1을 양 극단으로 하여 그 정도를 구분할 수 있는데, s = 0는 안전장치가 제공되지 않는 경우를 표현하고 안전장치가 제공되는 경우는 1 ≥ s > 0 이 성립할 것이다. [그림 1]은 자산특정성과 안전장치의 지표, k와 s의 값에 따라 거래의 유형과 거버넌스 유형을 체계적으로 표현하고 있다. [그림 1]에서 점 A는 신고전파 경제학의 이상적 거래에 해당하는데, 쌍방의 의존성이 없기 때문에 경쟁적인 시장기능을 통해 거래가 수행되고 관련 분쟁은 법원의 판결로 해결된다. k > 0 이면 거래 특정성이 존재하는데, 점 B는 안전장치가 없어 거래의 위해(hazards)에 완전히 무방비한 상태가 된다. 점 C와 점 D에서는 안전장치가 마련되는데, 점 C는 계약의 내용에 안전장치가 구축되는 것을, 점 D는 거래당사자들이 조직적으로 완전히 통합되는 것을 각각 의미한다. 계약상의 안전장치가 쌍방의 노력에도 불구하고 많은 비용을 부담한다면, 당해 거래는 시장에서 구축(驅逐)되고 하나의 조직에 통합됨으로써 계급제(hierachy) 또는 관료제의 비용이 나타난다. 결국 거래의 유형과 거래의 거버넌스 유형은 점 A가 표시하는 ‘순수한 시장’과 점 D가 표현하는 ‘계급제’를 양 극단으로 하는 스펙트럼 형태로 펼쳐진다. 그리고 시장과 계급제의 중간에 위치하는 혼합적(hybrids) 형태는 C로서 신뢰가능한 장기계약이 될 것이다. ‘시장-혼합형-계급제’로 표현되는 거버넌스는 각각 장단점을 갖는데, 계급제에서는 유인강도가 약하고 통제가 보다 다양하고 재량적이며 내부 분쟁은 법률과 같은 공적규율 대신 자체 규율에 의해 해결된다. 이처럼 계급제의 장점은 ‘협력적 적응(coordinated adaptations)’으로 자산특정성이 심화 - 10 - 될수록 계급제의 장점이 보다 크게 구현될 수 있다. [그림 2] 거버넌스의 상대적인 비용 자료: Williamson(2002), p.p. 181 [그림 2]는 시장(M, market)과 계급제(H, hierachy)에서 거래를 성립시키는 거래비용을 자산특정성(k)의 함수로서 표현하고 있다. 계급제에서 나타나는 관료제의 비용 때문에 초기에는 H(k)가 높으나, 자산특정성이 심화되면서 시장 M(k)와 계급제 H(k)의 비용차이는 좁혀져 마침내 ‘협력적 적응’의 필요성이 특히 커질 때 역전된다. 혼합형(hybrids), X(k)는 신고전파적 시장과 계급제 사이의 중간적 특성을 갖는데, 여기서는 유인강도, 행정적 통제가 중간 정도로 나타날 것이다. 결국 [그림 2]는 유인효과를 극대화하여 거버넌스 비용을 절감하기 위해서는 가장 먼저 시장기능을 적용하고 그 다음에는 혼합적(hybrid) 형태를 시도하되, 이들 모두가 실패할 때 내부조직을 검토해야 한다는 것을 의미한다. - 11 - 1. 공공부문 대 민간부문 . 정책수단과 계약형태 쌍방-의존성 또는 관계-특정적인 투자에서 나타나는 기회주의로부터 자신을 보호할 수 있는 수단은 장기적으로 신뢰가능한 관계를 유지하는 것이고, 이는 다시 장기계약을 체결함으로써 실현될 수 있다. 민간부문에서 신뢰가능한 장기계약이 충분히 체결될 수 있다면 공공재와 자연독점적 재화의 공급도 정부개입 없이 해결될 수 있다. 민간기업 상호 간에 공공재와 자연독점적 성격의 재화와 서비스를 장기계약의 형태로 수급하는 일은 현실 사회에서도 다수 발견되고 있다. 그런데 기업과 고객이 합의에 도달하기 어렵거나 거래비용이 많이 드는 경우에 정부가 민간의 자율적인 계약을 대체할 수 있다. 수없이 많은 다수의 고객들이 존재하고 또 이들의 서비스 요구가 다양하고 복잡하며 예측하기 어려울 때, 기업과 고객 사이의 계약을 협의하고 이행하는 거래비용은 매우 높아질 것이다. 여기서 정부는 거래비용을 줄이기 위해 개입할 수 있는데, 정부가 새로운 문제를 야기하지 않으면서 거래비용을 얼마나 효과적으로 줄일 수 있느냐에 따라 정부개입의 적절한 방법이 결정될 것이다. 정부개입의 방법은 시장과 계급제, 또는 정치(politics)의 상대적인 역할에 따라 그 유형을 연속적으로 나열할 수 있다. 한 쪽 극단에서는 가격과 품질이 거의 전적으로 시장에 의해 결정되고, 또 다른 극단에서는 대부분 계급제 또는 정치에 의해, 그리고 그 중간에는 혼합적 형태가 존재한다. 시장의 이념이 강할 때에는 상업적인 계약과 법원의 판결이 중요하지만, 점차 정치의 이념이 강해지면서 공공정책을 형성하는 광범한 정치기구와 이해집단의 역할이 중요하게 된다. - 12 - [그림 3}은 세 가지 형태의 거버넌스를 다양한 측면에서 그 강도(强度)를 구분하고 있다. 우선 시장에서는 사후적 응변보다는 사전적인 계약이 강조되고, 예산제약이 엄격하여 자기책임이 강하며 이에 따라 원가유인이 강하다. 반면 계급제에서는 공식적인 규율보다는 자체적인 규율이 적용되는 범위가 더 넓어 각종 분쟁이 조직의 내부에서 해결됨으로써 임기응변적인 신축성이 더 넓다고 할 수 있다. [그림 3] 거버넌스의 형태와 성격 결국 계급제의 장점은 사후협력적 적응(coordinated adaptations)인데 거래의 특수성(specificity)이 높고 미래의 불확실성에 대한 안전장치(safeguards)가 낮을수록 관계지향적 계급제가 더욱 더 적절하다. 여기서 특수성이란 특정 용도로만 사용되는 실물자산, 전문적 인력, 특정한 입지, 용도전환이 사실상 불가능한 대규모 투자, 특정한 브랜드 가치 등 다양한 형태의 자본을 모두 포함한다. 특수성이 존재하면 거래당사자들 - 13 - 은 불안정하므로 지속적 관계를 유지하는 안전장치(계약해지에 대한 벌금, 정보공개 및 검증방법, 특수한 분쟁해결절차 등)가 필요할 것이다. 따라서 계급제는 유인강도가 약하고, 관료주의적 통제가 보다 다양하고 재량적으로 이루어진다. 정부가 어떠한 형태의 거버넌스를 선택할 것인가의 기본 원리는 시장실패 교정을 위해 정부가 부담하는 정책비용의 절감인데, 정부는 관련 정책의 거래비용 절감에 가장 적합한 정책수단을 선택해야 한다. 정부는 개별 거래에 대해 시장계약, 출연, 출자, 보조, 정책금융 등 다양한 재정지원수단들을 거래비용 관점에서 정렬하는 것이 효율적이다. 여기서 정책금융은 정부행정조직이 민간기업 등의 제반 활동에 대한 상환성 지원금으로서 직접융자, 신용보증, 이차보전, 금융기관 투융자(정부와의 계약 또는 규제에 의한) 등을 구분할 수 있다. 정부가 재정지원을 통해 달성하고자 하는 사업 또는 목적의 내용에 따라 거래비용 규모가 좌우되는데, 여기서 핵심적 변수로는 사업내용의 정형성과 불확실성 그리고 이에 대한 안전장치를 들 수 있다. 사업내용의 특수성이 높으면 거래비용은 높은데, 이는 정부가 재정지원에서 요구하는 내용의 정형성이 낮다는 것을 의미한다. 그러나 특수성이 높아 미래의 불확실성이 존재한다 하더라도 이에 대한 안전장치(safeguards)가 손쉽게 마련될 수 있으면 거래비용이 낮을 것이다. 이러한 안전장치가 마련되기 어려우면 정부의 사후적 원가보전 필요성은 높아진다고 할 수 있다. 결론적으로 말해 ‘요구내용의 정형성’이 낮고 ‘원가보전의 필요성’이 높은 사업을 시장계약으로 처리하면 거래비용이 높기 때문에 사후적 조정이 강한 끈끈한 정부개입이 적절하다. 반면 ‘요구내용의 정형성’이 높고 ‘원가보전의 필요성’이 낮으면, 시장거래에 따른 거래비용이 낮기 때문에 시장기능의 참여 범위가 보다 확대된 재정지원 형태가 적절할 것 - 14 - 이다. [그림 4]는 이러한 내용을 그림 형태로 표시하고 있는데, 평면 상의 모든 점들은 사업의 성격을 반영하고 그림에서 동그라미 표시는 각 사업에 대한 정부의 합리적 정책수단을 반영한다. [그림 4] 거래비용에 따른 재정지원수단의 정렬 [그림 4]에서 좌측 상단에 표시된 등고선 모양의 곡선들과 공공부문의 개입을 표시하는 화살표는 계급제(hierarchy)가 더 많이 요구된다는 것을 나타낸다. 반면 우측 하단에서 표시된 등고선 모양의 곡선들과 민간부문의 자율을 표시하는 화살표는 시장(market)이 더 많이 요구되는 - 15 - 상황을 나타낸다. 정부가 요구하는 사업의 내용들은 ‘원가보전의 필요성(또는 안전장치의 필요성)’과 ‘요구내용의 특수성(또는 거래의 특수성)’에 따라 적절한 수단들이 선택되어야 한다는 것을 나타낸다. 각종 정책수단들 또는 재정지원의 수단들은 [그림 4]에서 원의 형태로 표시되어 있다. 정부와 공공부문의 개입이 더 많이 필요한 사업일수록 정부의 직접개입 또는 정부의 직접사업이 보다 더 바람직한 정책수단이 될 것이다. 그리고 정부출연금은 준정부기관과 같이 정부와 끈끈한 관계 속에서 사업을 영위하는 공공기관에 제공하는 자금을 말한다. 또한 동일한 보조금이라 하더라도 정부가 사업내용을 세밀하게 규정하는 ‘사업성 보조’와 그럴 필요가 없는 ‘자금성 보조’는 구분될 수 있다. 전자는 후자보다 정부와의 관계가 더 끈끈하게 연결되어 있어야 하기 때문에 시장기능에서 다소 멀리 있는 것으로 표시되어 있다. [그림 4]에서 시장기능적 성격이 가장 강한 정부의 정책적 수단은 위탁사업을 위한 시장계약이 될 것이다. 이는 정부가 특정 사업을 외부에서 조달하기 위하여 경쟁입찰을 통해 시장계약을 체결하는 것이기 때문이다. 또한 민간의 금융시장에서 자금을 충분히 조달하지 못하는 개인, 기업들에게 제공하는 자금성(資金性) 정책금융도 시장기능적 성격이 강하다. 이에 반해 정부가 정책금융을 제공할 때 그 용도와 목적을 구체적으로 규정할 필요가 있는 사업성(事業性) 정책금융은 그 왼쪽에 위치하게 될 것이다. 그리고 이들 정책금융은 저리, 보증 등과 같은 보조적 성격이 있지만 보조사업에 비해서는 원가보전의 필요성이 낮을 것이다. 왜냐하면 정책금융은 상환되어야 할 자금이기 때문이다. 가. 공공부문과 민간부문 정부가 재화와 서비스를 직접 생산 또는 제공하는 경우에도 이들을 - 16 - 국가라는 단일의 법인격에 포함되는 정부행정조직 형태로 운영할 수도 있지만, 정부행정조직과 구분되는 별도의 법인을 설립 운영할 수도 있다. 일반적으로 정부행정조직은 일반적인 행정관련 법률(재정관리, 회계, 공무원, 조달법규 등)을 준수해야 하므로 별도 법인을 설립하지 않으면 ‘통제제도의 차별화(differentiation of the control environment)’를 도모하기 어렵기 때문이다. 따라서 정부는 다양한 형태의 차별화된 통제를 통해 독자적 운영을 보장하도록 별도 법인을 설치하고 각각의 사업내용에 적절히 부합하는 통제제도를 고안할 필요가 있다. 정부행정조직과 별도의 법인격을 갖는 기관을 공공기관이라 하는데, 이들 공공기관의 운영 방식에 대해서도 윌리엄슨이 지적한 ‘시장 - 혼합형 - 계급제’의 개념을 적용할 수 있다. 혼합형은 장기계약을 의미하기 때문에, 공공기관의 운영방식도 계약과 계급제의 이념이 강조되는 형태에 따라 장기계약, 장기협약, 재량적 개입 그리고 정부행정조직 통합 등의 다양한 형태를 구분할 수 있을 것이다. 여기서 장기계약은 시장계약에 준할 정도로 엄격한 계약을 의미하고, 장기협약은 법적으로 다소 느슨한 합의 수준의 내용을 의미한다. 그리고 재량적 개입은 정부와 공공기관 사이에 장기협약이 체결되지 않고 임기응변적이고 재량적인 통제를 가능하게 하는 경우를 말한다. 공공기관의 관리 운영방식은 공공부문의 제반 거래비용을 감축시키는 것을 목표로 해야 할 것이다. 협력적 적응의 필요가 있을 때에는 장기 시장계약보다 공공부문이라는 조직 내부에 통합될 필요가 있고, 또한 매우 엄격한 시장계약에는 미치지 못하지만 장기간의 계약 또는 협약관계로 전환할 수 있을 때 공공부문 내에서 별도의 법인격을 갖는 공공기관을 설치할 수 있는 것이다. 정부가 별도 법인격을 갖는 공공기관에 대해 통제를 행사하는 수단은 크게 세 가지 유형을 구분할 수 있다. 첫째, 법인에 대한 일반적 소 - 17 - 유권자(ownership interests)로서 정부가 공공기관의 정책결정과 운영에 영향을 미치는 것이다. 소위 거버넌스 또는 지배구조를 통해 기관의 정책, 예산, 인사, 조직을 통제함으로써 공공기관이 적정한 품질, 물량, 가격으로 서비스를 생산하도록 유도한다. 둘째, 정부는 현금 및 현물의 대가를 지급하며 법인의 산출물을 구입하는 구매권자(purchase interests)로서 서비스의 품질, 물량, 가격을 통제할 수 있다. 구매권자로서 정부는 당해 법인과 엄격한 내용의 시장계약(market contract)을 체결할 수도 있지만 대부분 느슨한 형태의 협약(agreement) 또는 예산상의 관계를 통해 법인의 서비스를 구매한다. 위험배분과 문제해결 방식이 엄격하게 규정되는 시장계약과 달리 느슨한 형태의 협약과 예산관계에서는 명문화되지 않은 임기응변적 대응이 가능하기 때문에 정부는 구매권자로서 법인을 통제할 수 있다. 만약 이 법인의 수입예산 대부분이 정부의 구매권에 의존한다면 정부는 이 기관을 소유하지 않고도 충분히 통제할 수 있을 것이다. 정부가 법인의 산출물을 엄격한 시장계약의 형태로 구매한다면 정부와 법인은 조달계약의 양 당사자가 될 것이고 또 정부의 공공기관에 대한 지급금은 매출(sales)로 간주되어야 한다. 시장계약이 체결되는 경우에는 정부가 구매권을 통해 법인의 정책과 내부운영을 통제하기 어려울 것이다. 시장계약에서는 산출물의 품질, 물량, 가격 그리고 인도방법 등이 주요 내용이 되고 투입과정에 대한 통제를 규정하기 어렵기 때문이다. 반면 임기응변적이고 신축적 관계를 중시하는 협약(agreement) 또 - 18 - 는 예산관계에 따라 금액이 지급된다면 이는 매출이 아니며 출연(grants)으로 간주된다. 셋째, 정부는 소유권자, 구매권자가 아니면서도 법령에 의해 특정 공공기관을 개별적이고도 구체적으로 통제할 수 있다. 정부가 개입할 수 있는 특정한 상황을 법률에 명시하는 소위 황금주(golden share) 방식은 여기에 해당할 것이다. 또한 공공기관을 특별한 법률이나 공법(public law)에 의해 설립하고 그 설립근거법에서 정부가 개입 통제하는 근거조항을 규정할 수 있을 것이다. 소위 공법상의 특수법인들은 모두 여기에 해당되는데, 정부가 이들을 일반적인 법률(예컨대 상법, 은행법, 민법 등)로 설치하지 않는 이유는 대부분 정부통제의 근거를 마련하는데 있다. 일반적으로 정부는 소유권, 구매권, 설립근거법의 세 가지 통제방법 중에서 소유권을 가장 많이 활용하고 또 중요하게 생각한다. 물론 이론적으로는 정부가 소유권도 없이 구매권자로서 기관을 통제할 수도 있지만 이러한 경우는 거의 발견되지 않는다. 소유권의 형태는 출자지분이 될 수도 있고 의사결정기구의 당연직 위원(또는 이사) 선임권이 되기도 하는데, 전자는 주식회사 형태를 후자는 재단법인 형태를 준용한 것이라 할 수 있다. 그리고 주식회사 형태는 영리법인에서, 재단법인 형태는 비영리법인에서 통상 나타나고 있다. 정부가 통제하는 공공기관은 그가 생산하는 산출물의 생산원가를 매 - 19 - 출수입(sales)과 정부이전(transfer)의 두 가지 방법으로 보전할 수 있다. 매출수입이란 공공기관이 산출물을 시장계약에 따라 제공하고 획득하는 대가로서의 수입을 말한다. 그리고 공공기관이 획득하는 매출수입은 정부로부터의 매출수입과 민간으로부터의 매출수입을 구분할 수 있다. 정부로부터의 매출수입은 정부의 이전금과 구분되는데, 정부의 이전금은 보조(subsidy)와 출연(grants)으로 구분할 수 있다. 여기서 출연은 시장계약으로 간주할 수 없는 출연협약(grant agreement), 협력협약(cooperative agreement), 예산상의 관계(budgetary relation) 등을 통한 정부의 지원을 망라한다고 할 수 있다. 결국 정부는 출연금을 통해 구매권자로서 공공기관을 통제할 수 있는 것이다. 만약 공공기관이 생산원가의 100%를 매출수입으로 획득 보전한다면, 정부는 출연금을 제공하지 않기 때문에 구매권자로서의 통제를 행사할 수 없을 것이다. 더구나 설립근거법에 의한 통제도 없다면 정부는 이 기관을 소유권만으로 통제하게 된다. 그리고 정부가 이 공공기관에 대하여 영리동기를 중시하는 영리법인 형태의 운영을 허용한다면 이 공공기관은 공기업(public enterprises)이 된다고 할 수 있다. 반면 공공기관이 생산원가의 대부분을 자신의 매출수입으로 보전하지 못한다면 정부는 적자를 보전하기 위하여 출연금을 제공하게 된다. 출연금의 제공은 정부가 구매권자로서 통제할 가능성이 있다는 것을 의 - 20 - 미하는데, 유럽연합에서는 공공기관의 매출수입이 생산원가의 50%를 상회하면 정부가 구매권자로서 영향을 끼치기 어렵다고 판단하고 있다. 따라서 유럽연합에서는 매출수입으로 보전하는 비율이 50%를 상회하는 공공기관이 영리동기로 운영되면 이들도 공기업으로 간주하고 있다. 공공기관들 중에서 공기업으로 간주되는 기관을 제외한 나머지 공공기관들은 우리나라에서 준정부기관이라고 불리운다. 정부행정조직과 준정부기관은 일반정부(general government)를 구성하고 여기에 공기업을 합하면 공공부문(public sector)이 되는 것이다. 준정부기관은 소유권, 구매권, 설립근거법에 의한 정부통제가 상당하고 또 영리동기가 아닌 정책적 동기에 의해 주로 운영된다. 정부는 여러 가지 정치‧사회‧경제적 이유 때문에 정부행정조직과 보다 끈끈한 관계 속에서 업무를 수행해야 할 준정부기관을 필요로 한다. 정부행정조직은 준정부기관을 소유 통제하며 이들의 운영과정에 지속적으로 밀접한 관계를 맺으며 정책을 수행하는 것이다. 대부분의 경우 준정부기관은 정부의 보증 및 재정지원이 안정적으로 보장되기 때문에 ‘느슨한 예산제약(soft budget constraint)’ 속에서 운영된다. 예산제약이 느슨하기 때문에 정부행정조직은 준정부기관과 끈끈하고도 밀접한 관계를 가지며, 준정부기관의 중요한 정책뿐만 아니라 예산, 인사, 조직 등 세부사항까지 통제하게 된다. 반면 공기업은 정부가 출자자로서만 통제하고 영리동기에 의해 운영되기 때문에 일반적인 민간기업처럼 ‘엄격한 예산제약(hard budget constraint)’ 하에서 운영될 수 있다. - 21 - Ⅱ. 공공부문과 민간부문의 역할분담 1. 정부기능과 공공부문의 역할 전통적으로 정부와 공공부문에서 제공되던 시장외적 서비스에 대해 공공부문과 민간부문이 각각 어떤 역할을 수행할 것인지에 대해서는 극단적인 견해가 두 가지로 나뉘고 있다. 한쪽 극단에서는 적절하게 규정된 재산권 하에서 가장 기본적인 정부 인프라를 제외한 모든 것을 민영화하여 시장의 힘으로 효율성을 달성할 수 있다는 자유주의적 견해(the liberal view)가 있다. 또 다른 극단에는 일반적으로 공공을 위한 서비스는 모두 공공부문에서 제공되어야 한다고 설명하는 극단적인 공익적 견해(the public interest view)가 있다. 서구 선진국들은 이 두 가지 견해에서 어느 한 쪽을 선택하고 있지는 않다. 이들은 제도경제학의 원리에 따라 전개되는 조직경제학적(organizational economics) 시각에서 양 부문의 장단점을 분석하고 환경변화에 적절하게 대응하는 방안이 무엇인지 고민하고 있는 것이다. 다시 말해 정부기능을 선택하고 확대한다고 하더라도 그것이 반드시 공공부문이 더 많은 공공서비스를 생산 제공해야 한다는 사실을 의미하지는 않는다. 조직경제학의 함의에 근거하여 균형된 시각을 견지해야 하는 것이다. 기본적으로 서비스의 생산 제공에서 민간부문과 공공부문은 각각의 장단점이 있어 비교우위가 서로 교차하고 있다. 이러한 비교우위는 시기와 상황에 따라 변화하기 때문에 지속적인 변화를 도모할 이유가 되기도 한다. 민간부문의 가장 큰 장점은 단일적(single-minded) 목표개념 - 22 - 으로 이윤을 추구한다는 것이다. 보다 더 정확하게 표현한다면, 명확하게 규정되고 쉽게 측정되는 목표가 존재하여 효율적인 생산과 창의에 대한 유인을 제공할 수 있다는 것이다. 그러나 이윤극대화라는 단일적 목표 개념이 지나치게 협소하여 불만을 초래하기도 한다. 공공부문의 장점은 이와 정반대로 나타난다. 공공부문은 이윤극대화보다 더 포괄적인 목표를 추구해야 하는데, 그 목표는 대리기관(agencies)과 사무국(bureaus)의 임무(미션)로 주어진다. 이와 같이 그 목표가 부정확하기 때문에 그 조직이 훨씬 더 도전적인 형태로 나타난다. 이윤이라는 단일의 목표가 아닌 훨씬 더 모호한 목표를 직원들이 달성하도록 조정하고 지시하기 위하여, 공공부문은 민간조직보다 더 관료적이고 또 훨씬 더 중층적인 관료제를 채택하여야 한다. 또한 정부와 공공부문은 사회적 정당성과 신뢰를 필요로 하기 때문에 민간부문에서는 불필요한 절차와 규칙들이 요구된다. 민간부문에서는 절차와 규칙이 불필요하기 때문에 경쟁이 보다 손쉽게 이루어질 수 있는 것이다. 관료주의의 폐해와 무기력은 공공부문의 문제로 생각되지만 민간부문에서도 나타날 수 있고, 또 조직경제학의 렌즈를 통해 살펴보면 공공부문의 관료주의는 보다 합목적적이라 할 수 있다. 다시 말해 관료주의란 정부와 공공부문이 보다 부정확한 목표를 추구하기 때문에 나타나는 조직적 문제를 합리적으로 해결하기 위한 수단이라는 것이다. 공공부문은 민간부문과 달리 경쟁과 소비자 선택을 통해 그 성과가 환류되는 체제가 없기 때문에 관료주의가 불가피하게 나타난다는 것이다. 그리고 공공부문이 비효율적으로 인식되는 이유도 그 과업이 할당되는 방법, 즉 그 성과를 측정하기 어려운 과업을 부여받기 때문이다. - 23 - 그러나 이러한 사실을 근거로 공공부문의 비효율성을 변명할 수는 없다. 공공부문에서 수행하는 과업의 정형성을 제고한다면, 이 과업을 분리하고 여기에 단일적 목표개념을 부여할 수 있을 것이다. 다시 말해 성과유인을 강화하고 관료주의를 약하게 함으로써 공공부문이 내부적으로 더 효율적으로 될 수 있다는 것이다. 결론적으로 공공부문은 그 비용이 많이 드는 값비싼 조직형태인데, 보다 광범위한 사회적 목표에 기여해야 한다는 공공부문에 고유한 품질요건이 반드시 필요한 경우에서만 사용되어야 한다. 그런데 과업의 정형성을 통해 단일적 목표를 추구하는 것은 극단적인 선택의 문제가 아니라 정도의 문제로 귀결된다. 과업의 정형성이 높다 하더라도 적절한 방법으로 성과의 유인을 약하게 하는 것이 공공서비스의 생산 제공에서 필수적인 경우도 많이 있다. 공공서비스가 존재하는 일차적 이유는 보다 광범한 목표개념을 견지해야 한다는 것인데, 이러한 시각을 잃지 않으면서 그 생산성을 제고하기 위해서는 외부위탁, 민관협력(PPPs, Private-Public Partnerships) 등의 방법으로 경쟁을 도입해야 할 것이다. 민간부문에서 작동하는 시장원리는 경쟁이 사회적으로 바람직한 사회적 성과를 초래하기 때문에 존중되고 있다. 경쟁을 통해 수요자들은 자신의 지불의사가 가격을 상회하는 경우에서만 구입하고, 또 공급자들은 자신의 판매의사가 가격을 하회하는 경우에서만 매각한다. 이러한 작동원리는 수요와 공급을 일치시키고 소비자잉여와 생산자잉여를 극대화하는 사회적 결과를 낳는 것이다. 이러한 원리를 바꾸어 말한다면 경쟁이 잘 작동되지 않는 경우에서만 재화와 서비스를 시장외적인 방법, 즉 공적인 방법으로 제공해야 할 것이다. 보다 구체적인 사례를 예시하기 위하여, 단일의 서비스 예컨대 원두커피 한 잔을 생각하기로 한다. 서로 인접해 있으면서 모두 동일한 - 24 - 원두커피를 제공하는 여러 개의 카페를 가정한다. 소비자들은 원두커피가 동일하다는 것을 알기 때문에 카페들이 서로 담합하지 않는 한 결국은 균형 상태에서 동일한 가격을 부과하게 될 것이다. 어떤 의미에서 이러한 결과가 사회후생을 극대화할 것인가? 공급이 수요와 일치하는 곳에서 가격이 형성되고, 이 가격에서 상호호혜적인 거래들은 모두 수행되고 그렇지 않는 거래는 수행되지 않기 때문이다. 원두커피를 구입하지 않기로 결정한 사람들은 원두커피의 가치를 현행 가격보다 낮게 평가하지만, 원두커피를 구입하고자 결정한 사람들은 모두 더 높은 가치로 평가한다. 따라서 공급이 수요와 일치한 이후에는 원두커피 공급자와 수요자들이 더 나아지는 그러한 배분방법이 더 이상 존재하지 않는다. 이윤극대화를 추구하는 원두커피 공급자들은 경쟁 때문에 고객의 후생을 배려하지 않을 수 없다. 경쟁이 있기 때문에 고객들은 원두커피 가격에 만족하지 않을 때 구입하지 않는데, Albert O. Hirschman의 용어를 빌리자면 바로 출구(exit)를 선택할 수 있다는 것이다. 경쟁이 수반된 자발적 거래는 고객의 선호를 정확하게 반영하고 공급자들은 이를 감안하여 이윤을 극대화하기 때문에 서비스에 대한 효율적 배분이 가능하게 되는 것이다. 이러한 경쟁적 균형은 환경의 변화를 신속하게 반영한다. 공급자들은 카페의 규모를 늘이는 투자를 하거나 또는 고객들의 서로 다른 선호를 충족시키기 위해 다양한 서비스를 제공하기도 한다. 공급자들이 이윤을 극대화하기 위해 이러한 선택을 할 때 이들은 고객의 편익과 비용을 적정하게 가늠하게 될 것이다. 그리고 공급자들은 카페를 조직하는 최선의 방법, 즉 근로자 수, 근로자 교육훈련, 근로시간, 봉급 그리고 이 - 25 - 들에 제공할 현물급여 등도 검토하게 될 것이다. 결국 모든 사람들이 자율적으로 선택에 대해 경쟁적인 대안을 가질 때, 여기서 초래되는 시장의 성과는 파레토 최적의 의미에서 사회후생을 극대화할 것이다. 공급자들은 자신의 시간과 투자에 대해 시장수익을 얻지만 그 이상을 얻지는 못한다. 또한 관련 이해관계인들은 최선의 대안에서 얻는 만큼의 이득을 얻게 될 것이다. 지금까지 카페의 효율성을 평가함에 있어 카페 소유자와 고객들의 가치만을 감안하였다. 카페 영업이 다른 사람들에게 해악 또는 편익을 제공하는 등 외부성이 있는 경우에는 시장기능의 성과가 사회후생을 극대화하지 못한다. 많은 경우 외부성에는 일정한 형태의 정부개입이 수반되어야 한다고 한다. 외부성을 치유하기 위하여 교정적 조세를 부과하거나 ‘거래가능한 오염배출권’ 등 새로운 형태의 재산권이 설정되기도 한다. 또 다른 형태의 정부개입은 재화와 서비스에 대한 공적 생산과 제공을 의미하기도 한다. 그런데 민간부문의 기업들은 다양한 형태의 외부성을 정부개입 없이 자체적으로 내부화할 수 있다. 사실 조직경제학에 의하면 기업이라는 존재 자체는 외부성으로 인하여 분리된 형태의 시장거래가 적절하지 않은 활동들을 하나의 내부조직에서 수행할 필요성 때문에 나타난 것이다. 기업은 시장이 할 수 없는 일들을 할 수 있기 때문에, 이들은 시장의 효율성을 크게 확장시키고 있는 것이다. 따라서 특정한 외부성에 대해 정부가 개입할 것인지 여부는, 당해 외부성을 공공기관이 잘 처리할 것인지 아니면 민간기업이 잘 처리할 것인지에 따라 결정된다. 기업이 외부성을 내부화하는 방법은 백화점 또는 쇼핑몰 조직을 통해 설명할 수 있다. 일반적으로 백화점과 쇼핑몰은 여기에 포함된 상점 운영자와 다른 별도의 기업에 의해 소유되고 운영된다. 이 기업의 목표는 쇼핑물이 각 상점의 운영자들뿐만 아니라 이용객들에게 가능한 매력 - 26 - 적일 수 있도록 여러 종류의 상점들을 동일한 지붕 아래에 두는 것이다. 기업은 각 상점이 백화점과 쇼핑몰의 전체 가치에 제공하는 기여를 신중하게 평가한다. 임대료는 상점의 규모와 위치뿐만 아니라 모두에게 이득을 주는 고객의 유인능력을 반영한다. 백화점과 쇼핑몰 소유자는 쇼핑몰 내에 상점을 운영하는 사람들의 총잉여를 극대화하기 위하여 다양한 운영규칙과 제약을 명시하는 임대계약을 검토할 것이다. 만약 다양한 상점들이 이러한 방법으로 조정되지 않고 앞에서 설명한 카페와 같이 하나의 도로를 따라 여러 군데 설치된다면 외부성이 적절하게 처리되지 않고 비효율성이 초래될 것이다. 백화점과 쇼핑몰은 다양한 상점들의 근접성이라는 외부성을 내부화함으로써 많은 수익이 창출될 수 있다는 것을 설명하고 있다. 결국 기업은 서로 다른 활동들을 하나의 조직에 합친 백화점, 쇼핑몰과 같다. 기업들은 법률과 행정적 규제에 따라 자유로이 행동규칙을 설정하고, 종업원의 유인을 설계하며, 직무를 규정하고, 권한을 배분하며, 사업영역 및 고용전략 등을 선택할 수 있다. 기업은 민주주의와 거리가 있고 또 그렇게 할 필요도 없다. 이윤극대화를 추구하는 기업이 존재하면 이해관계인들이 출구를 선택할 수 있다는 대안이 존재하는 한 그들의 이익을 반영할 것이다. 출구(exit)라는 대안은 경쟁의 핵심이며, 서비스에 대한 민간공급과 공공공급의 핵심적 차이가 된다. 민간부문의 시장기능이 사회후생을 극대화하고 민간기업의 조직활동이 다양한 외부성을 내부화할 수 있다면, 정부와 공공부문의 서비스가 필요한 이유는 무엇인가? 그것은 정부가 이윤극대화 기업이 갖지 못한 것을 가지고 있기 때문이다. 정부는 이윤을 극대화하지 않는 대신 보다 광범한 사회적 목표를 감안하는 능력을 갖고 있다. 기업은 자신들이 이윤을 끄집어내지 못하는 외부성을 내부화하지 않는다. 이 경우에는 - 27 - 정부가 외부성을 처리하는 것이 보다 효율적인데, 조직경제학의 관점에서 볼 때 서비스의 공적 제공이 필요한 경우는 크게 네 가지로 구분될 수 있다. 첫째, 공공재(public goods, public bads)를 들 수 있다. 공공재의 대표적인 사례로는 국방서비스를 들 수 있다. 국민들은 강력한 국방을 원하지만 개인적으로 국방서비스에 대한 기여를 요청받을 때 여기에 기여할 유인을 거의 갖지 못한다. 문제는 한 시민을 보호하기 위해 지불된 금전이 모든 사람을 보호하는 무임승차의 문제가 광범하게 나타나기 때문이다. 국가 운영에 필요한 많은 서비스 예컨대 사법제도, 행정업무(administration), 조세징수, 경찰, 소방 등은 모두 공공재로서 정부가 처리하는 것이 바람직하다. 만약 민간기업이 이들 공공재를 제공하며 이윤추구의 목적으로 사용한다면, 독점공급자로서 많은 이익을 추출하지만 이는 사회후생에 기여하지 못할 것이다. 국민들이 적정한 출구권(exit rights)을 가질 수 없기 때문이다. 둘째, 비대칭적 정보(asymmetric information)가 존재하면 경쟁시장의 자율적 계약에서 외부성이 초래된다. 건강보험시장에서 나타나는 역선택의 문제가 여기에 해당된다. 사람들이 자신의 건강상 위험을 보험회사보다 더 잘 알고 또 자신의 개인적 정보에 따라 보험을 구입할 때 역선택이 나타난다. 보험회사도 개인의 건강상 위험을 알고 싶으나, 이들은 개인의 구입태도로부터 위험을 불완전하게 추론할 수밖에 없다. 따라서 아주 아픈 사람을 제외한 모든 사람들이 건강보험에 가입하지 않을 때까지 역선택은 계속될 것이다. 이러한 역선택이 지속되면 경쟁시장은 완전한 보험을 제공할 수 없을 것이다. 이 때문에 강제적인 건 - 28 - 강보험이 바람직한 것으로 폭넓게 인정되고 있다. 그러나 정부는 또 다른 형태의 비대칭적 정보의 문제인, 도덕적 해이를 처리하는 데에는 비교우위가 있지 않다. 셋째, 공공감시(public oversight)의 영역을 들 수 있다. 시장효율성은 소비자가 완전한 정보에 기초하여 소비행위를 결정한다는 전제 하에서 성립한다. 경우에 따라 정보는 개별적으로 획득하는 것보다 대리인에 의해 획득하는 것이 저렴할 수 있다. 생산물의 안전성은 바로 이 경우에 해당한다. 민간기업들은 자신의 대리인을 통해 제품의 안전성을 홍보할 수 있지만 사람들은 이 대리인의 결정을 신뢰하지 않을 것이다. 반면 정부에 대한 신뢰는 이러한 대리인에 대한 신뢰를 넘어설 것이다. 정부가 생산물의 안전에 대해 최소한의 보증기준을 제시한다면 소비자의 생산물에 대한 점검비용(monitoring cost)은 현저하게 줄어들 것이다. 요양서비스와 같이 자신이 결정을 내리지 못하는 사람들에게 서비스가 제공될 때 보다 복잡한 문제가 나타날 것이다. 이 때에는 정부와 공공부문에 의한 요양서비스가 가능한 해법이 될 수 있다. 넷째, 낮은 품질(poor quality)의 문제가 있다. 요양서비스, 의료서비스, 의무교육 등에서는 공공서비스 형태가 갖는 장점을 보여준다. 이윤을 극대화하는 기업은 품질, 여타 측정이 불가능한 소비자의 편익을 희생하며 원가절감에 과도하게 초점을 맞출 것이다. 만약 교육의 전반적인 가치보다 계량적인 성과를 강조하다보면, 고강도의 성과유인을 통해 교사들을 유인하는 것이 반생산적일 수 있다. 저강도의 성과유인이 교사들의 자기동기와 의무감을 제고하기 때문이다. 물론 명예에 대한 관심은 품질저하(quality shading)를 줄이고 고강도의 유인과 광범한 목표 사이의 간격을 줄일 것이다. 원가절감의 유인과 소비자 불만에 대한 순응성이 약할 때, 특히 절차적 거버넌스가 보완되면 품질에 대한 관심은 더 높아질 것이다. - 29 - 이 모든 사례의 공통적 특징은, 이윤극대화가 모든 외부효과를 감안하지 않기 때문에 이윤극대화가 사회가치 극대화와 어긋난다는 것이다. 이러한 경우에서는 공공서비스의 제공이 민간제공보다 잠재적으로 더 낫다. 그러나 공공부문 자체에 문제가 있기 때문에 공공부문이 더 잘 수행할 것이라는 보장이 없다. 이 문제는 다음에서 살펴볼 것이다. 관료주의에 대해서는 비판적인 이미지가 강하다. 관료주의는 느리고 완고한 공무원의 이미지를 상기시키고 번문욕례를 일으키며 창의성이 없다는 부정적 의미로 많이 사용된다. 공공부문에서 관료주의가 나타나는 이유는 두 가지로 설명할 수 있다. 첫째, 정부는 사회전반에 강제력을 행사하는 독점적 집단이기 때문이다. 시민의 권리를 보호할만큼 강한 정부는 시민의 권리를 침해하는 데에도 강력할 것이다. 정부는 예외적인 권한을 갖기 때문에 이들 권리가 남용되지 않도록 각별히 조심해야 한다. 따라서 정부에 대한 신뢰의 가치는 매우 크다. 만약 규율과 제약이 없다면 정부의 관료들은 심각한 피해를 개인들에게 야기할 수 있다. 대규모 기업도 유사한 문제에 직면하여 관료주의 폐해가 나타난다. 그러나 정부와 기업 사이에는 큰 차이가 있다. 기업의 권력은 자발적 거래에 의하여 제어될 수 있지만, 정부의 서비스에 대해서는 출구의 선택권이 없다. 따라서 기업은 주관적인 판단을 내리고 그 권력과 권한을 재량적으로 행사하도록 하여도 무방하다. 반면 정부는 정당성을 가져야 하기 때문에 이를 대리하는 관료(bureaus)와 대리기관(agencies)을 더 많이 제어해야 한다. 둘째, 공공부문은 규정된 임무(missions)를 수행하기 때문에 경쟁시장이 처리하는 데에는 어려움이 있다. 이윤극대화가 사회후생 극대화와 어긋난다면, 이는 서비스의 사회적 총가치를 반영하는 성과지표가 없다는 것을 의미한다. 정부는 사회후생을 극대화해야 하는데, 명확한 성과지표가 없기 때문에 정부는 훨씬 더 모호한 목표들과 더 빈약한 해명책 - 30 - 임을 처리해야 한다. 정부기관들은 그 성공을 측정하기 어려운 임무에 의해 지시되기 때문에 서비스를 관리하기가 어렵다. 유용한 성과지표가 없을 때 이를 처리하는 방법은 두 가지를 생각할 수 있다. 하나는 유인을 약하게 하고 피용인들의 내재적 동기에 의존하는 것이다. 그러나 개인적인 동기가 모든 측면에서 공익에 반드시 부합하지는 않기 때문에 내재적 동기로는 충분하지 않다. 열정적인 교사는 원가절감에 항상 열정적인 것은 아니다. 또 다른 하나는 행동을 지시할 때 관료적 절차를 사용하는 것이다. 정부기관의 비목별 예산은 이러한 원리의 대표적 사례다. 비목별 예산은 서비스 개선의 기회를 포기하기 때문에 아주 낭비적인 것으로 보인다. 그러나 여러 가지 활동을 위해 얼마만큼의 자금이 필요한지 판단하기 어려운 경우에서는 불가피하게 사용될 수밖에 없다. 공공서비스의 경우 이를 대체하는 민간서비스가 제공되지 않기 때문에 또는 민간서비스가 비싸기 때문에 소비자들은 다른 선택의 여지를 갖지 못한다. 이와 같이 출구가 없기 때문에 사람들은 만족하지 못할 때 목소리(voice)를 사용하는 것이다. 여기에도 합리적인 이유가 있다. 사람들이 무언가를 포기하는 출구와 달리, 서비스가 무료인 경우에 목소리는 값싸며 과도하게 사용될 수 있다. 번문욕례는 목소리의 과도한 사용을 제한한다. 이는 정당하지 않은 청구를 감소시키지만, 불행히도 정당한 청구까지 감소시킨다. 그 결과 정부기관들은 소비자 욕구에 부응하고 기회뿐만 아니라 새로운 이슈에 반응하는 것이 더 어렵다. 공공부문이 민간부문과 매우 다른 유인구조 하에서 작동하는 이유를 이해하는 것은 정부의 합리적 역할을 규정하는데 필수적이다. 공공부문의 어떠한 개혁도 공공부문의 해명책임성이라는 특수한 성격을 감안해야 한다. 피용인의 유인을 개선하고 보다 많은 재량권을 부여하여 관료주의를 타파함으로써, 공공부문의 내부운영을 손쉽게 효율적으로 만들 - 31 - 수 있다고 생각하는 사람들은 그 결과에 실망하기 쉽다. 물론 사람들은 더 잘할 수 있지만, 민간부문과는 달리 정부관료제가 임무(missions)와 공적 정당성에 대한 깊은 이해에 의해 작동된다는 사실을 감안한다면, 다른 접근법이 필요하고 또 개선의 이득이 보다 제한될 수밖에 없다. 2. 기능분류체계와 공공부문 가. 정부기능의 분류 정부의 재정운용의 과정에서는 크게 재정총량, 분야별 재정배분, 분야내 재정사업 등 세 가지 영역에서의 의사결정을 필요로 한다. 재정총량은 재정지출, 재정수지, 정부부채 등 재정의 총량적 규모를 결정하는 것으로, 재정운용의 가장 초기 단계에서 이루어지는 의사결정이다. 분야별 재정배분은 재정총량 규모가 결정된 이후에 이루어지는 의사결정으로서, 정부기능과 세부 정책목표를 구분하여 각 분야에 대한 재정지출 규모를 결정하는 과정이다. 세 번째 단계의 의사결정은 정부기능과 정책목표의 분야내에서 구체적인 재정사업들을 결정하는 과정이다. 분야별 재정배분에서 분야는 정부기능과 정책목표에 따라 구분되는데, 그 내용은 국가에 따라 또 시대에 따라 서로 다르게 나타난다. UN이 국가간 통계의 비교가능성을 위해 제시한 COFOG(Classification of Functions of Government) 분류에 의하면 정부기능은 10개로 대분류되고 각각의 대분류 내에서 5∼9개의 중분류가 이루어진다. COFOG 대분류 10개 기능은 일반공공행정, 국방, 공공질서 및 안전, 경제사업, 환경보호, 주택 및 지역사회개발, 보건, 휴양·문화·종교, 교육, 사회보호 등 - 32 - 과 같다. 우리나라에서도 COFOG 대분류 10개 기능을 참조하여, 예산 및 결산의 과정에서 R&D, 산업·중소기업·에너지, SOC, 농림·수산·식품, 보건·복지·노동, 교육, 문화·체육·관광, 환경, 국방, 외교·통일, 공공질서·안전, 일반공공행정 등을 구분하고 있다. 재정지출을 정부기능 또는 정책목표 등 분야에 따라 체계적으로 분류하고, 이들의 재정배분을 변화하는 방법으로 재정지출의 전략적 배분의 변화를 도모할 수 있다. 분야내 재정사업은 정부기능(또는 정책목표)의 특정한 대분류 분야내에서 다양한 프로그램, 단위사업, 세사업 등을 의미하는데, 동일한 정부기능을 가장 효과적이고도 효율적으로 달성하는 정책수단을 선택하는 과정이 필요하다. 프로그램 예산(Program Budgeting)은 예산사업의 산출물(output) 또는 주요 정책목표와 기능을 중심으로 예산을 편성하는 과정으로서 분야내 재정사업의 합리적이고도 체계적인 선택에 기여한다. 전통적인 품목별 예산(Line Item Budgeting)과 활동별 예산(Activity Based Budgeting)은 소관조직 또는 기관을 중심으로 이들의 품목과 활동에 대해 예산을 편성하는데 반해, 프로그램 예산은 정부의 전반적인 정책목표와 기능을 주요 유형별로 구분하고 각 유형별로 세부사업들을 체계적으로 구분 표시하는 방법이다. - 33 - <표 1> 정부기능에 따른 비용분류
- 34 - 현재 프로그램 예산의 기본구조는 ‘정부기능(function)-정책(policy)-프로그램(program)-단위사업(activity)’의 계층구조인데, 정부기능은 ‘분야’와 ‘부문’으로 실국별 정책사업은 프로그램으로 그리고 정책사업의 하위 단위사업을 구분하는 형태로 예산체계가 형성되어 있다. 일반적으로 예산사업은 “투입물(input)-활동(activities)-프로젝트(projects) -생산물(outputs)-프로그램(programs)-결과, 효과(outcomes)”로 그 체계를 정리할 수 있는데, 관련 내용과 규모 등에 따라 프로그램 예산체계를 적용할 수 있다. 특정한 정부기능 또는 프로그램 내에서 단위사업, 프로젝트, 생산물을 선택할 때 비용편익분석(cost-benefit analysis)의 타당성평가를 활용할 수도 있지만 프로그램내 체계적인 재정배분 통계를 구비하여 전략적 선택이 이루어질 수도 있다. 도로사업, 철도사업, 항만사업, 공항사업 등과 같이 사업내용과 사업목표가 정형화되어 있는 경우에는 단일의 계량적 측정치를 중심으로 사업의 우선순위를 판단하는 비용편익분석이 적용가능하다. 반면 예산사업의 내용과 목표가 정형화되어 있지 않은 경우에는 비용편익분석과 같은 계량적 추정이 곤란하므로 사업의 다양한 성격을 다면적으로 분류하여 관련 통계를 구비함으로써 전략적 판단을 수행할 수 있다. 정부기능의 하위분류에 대해서는 다양한 분야에서 다양한 국제기준이 존재하는데, 이들은 정부의 전략적 판단을 위한 근거 자료가 되고 있다. 환경보호에 대해서는 EU 통계청(Eurostat)의 SERIEE(European System for the Collection of Economic Information on the Environment)에서 제시하는 CEPA(Classification of Environment Protection Activities)를, 교육에 대해서는 UNESCO의 1997 교육의 국제분류기준(ISCED-97, 1997 International Standard Classification of Education)을, 사회보호에 대해서는 EU 통계청의 1996 사회보호 통합통 - 35 - 계의 유럽시스템(ESSPROS, 1996 European System of integrated Social Protection Statistics) 등이 있다. 나. 기능분류체계와 공공부문 (1) 사례 1 - 연구개발(R&D) 활동 R&D 활동과 그 역할을 이해하기 위해서는, R&D를 수행하고 자금을 조달하는 조직측면(제도적 분류)과 R&D 프로그램 자체의 성격측면(기능적 배분)을 파악해야 한다. 국가 R&D 조사에서는, 제도단위들이 조사과정을 진행하기 때문에 기본적으로 제도적 분류를 사용한 후 통계수치의 상황을 더 충분하게 이해하기 위하여 이들을 기능적 배분과 결합하는 것이 일반적이다. 제도적 접근에서는 R&D를 수행하고 자금조달하는 제도의 특징에 초점을 맞추는데, 제도단위들은 핵심적인 경제적 활동에 따라 분류된다. 제도적 분류에서는 제도단위의 R&D 자원 모두가 단 하나의 항목 또는 하위항목으로 분류된다. 제도적 분류의 장점으로는 여타의 경제통계와 동일한 구조로 R&D 데이터가 일반적으로 수집되는데, 이는 조사를 간편하게 하고 R&D와 여타 경제통계와의 비교를 용이하게 한다. 제도적 분류의 단점으로는 제도단위의 R&D 활동을 정확하게 설명하지 못하는 것인데, 왜냐하면 당해 제도단위의 공식적 활동과 반드시 직접적으로 연관되는 것은 아니기 때문이다. 제도적 분류에서는 모두 다섯 가지 부문이 구분되는데, 이들은 영업적 기업, 정부, 민간비영리, 고등교육, 해외 등과 같다. 부문분류의 국가적 차이를 부각시킬 수 있도록 추가적인 제도적 분류가 권고되는데, 하위의 분류는 주로 세 가지 부문(영업적 기업, 민간비영리, 고등교육)에서 이루어진다. - 36 - 기능적 분류는 R&D 자체의 성격에 초점을 맞추는데, 제도단위가 수행하는 R&D 활동의 성격을 파악하여 이들을 R&D 유형, 생산물(또는 산업) 분야, 사회경제적 목표, 학문분야 등에 따라 분류된다. 기능적 분류는 수행기관의 주된 (경제적) 활동보다는 당해 R&D 활동의 성격을 파악하는 것이다. 기능적 분류를 통해 보다 자세한 데이터를 파악할 수 있는데 제도적 분류보다 국제적 차이가 더 중요하기 때문에 국제적인 비교가 주로 이루어진다. 수행기관의 R&D 자원은 R&D 자체의 성격에 따라 한 개 또는 그 이상의 기능적 항목으로 분류되는데, 이들은 통상 프로젝트 수준에 따라 구분되며 경우에 따라서는 보다 자세한 내용이 구분되기도 한다. 제도부문에 적용될 수 있는 기능적 분류는 R&D 유형, 생산물 분야, 주된 학문분야, 사회경제목표 등과 같다. 결국 R&D는 제도부문, 연구유형, 산업분류, 학문분야, 사회경제적 목표, 정부지출의 목표 등 모두 여섯가지 체계로 분류된다. 이들 하나나를 보다 자세히 살펴보기로 한다. 특히 공공부문과 민간부문의 역할분담은 제도부문별 분류에서 파악될 수 있을 것이다. 첫째, 제도부문 구분은 UN이 발간하는 SNA의 제도단위(institutional unit)를 기준으로 한다. R&D 조사에서는 다섯 가지 제도부문들이 구분되는데, 이들은 영업기업(business enterprise sector), 정부(government sector), 민간비영리(private non-profit sector), 고등교육(higher education sector), 해외(abroad) 등과 같다. R&D 조사에서 제도부문에 대한 정의는, 고등교육이 별도의 부문으로 구분되고 가계가 관례적으로 민간비영리(PNP)부문에 통합되는 차이가 있지만, 대체적으로 UN의 국민계정체계(System of National Accounts)에 기초하고 있다. 둘째, 연구유형으로서 기초연구(Basic Research), 응용연구(Applied Research), 실험개발(Experimental Development) 등 세 가지를 구분하 - 37 - 고 있다. 기초연구는 특정한 응용 또는 사용을 감안하지 않고, 현상과 관찰된 사실의 본질적 근거에 대해 새로운 지식을 주로 획득하기 위하여 수행하는 실험적 또는 이론적 작업이다. 응용연구도 새로운 지식을 획득하기 위해 수행하는 독창적인 조사이지만, 특정한 실용적 목표 또는 목적을 주로 지향한다. 실험개발은 연구와 실용적 경험에서 얻어진 지식으로부터 새로운 물질, 생산물, 장치를 생산하기 위한; 새로운 절차, 시스템, 서비스를 확립하기 위한; 이미 생산되고 확립된 것들을 실질적으로 개선하기 위한 체계적인 작업이다. 셋째, 산업분류를 들 수 있다. 생산물 분야에 의한 R&D 분류가 이론적으로는 모든 부문에 적용될 수 있지만, 현실적으로는 영업기업 부문에 한정된다. 생산물 분야에 대한 분석은 영업기업 부문의 단위들이 수행한 R&D의 실질적인 산업적 지향성에 초점을 맞춘다. 생산물 분야에 의한 R&D 분류는 국제적으로 비교가능하고 또 자세한 분석이 가능하도록 국제표준산업분류(ISIC, UN, 1990)가 채택되고 있다. 생산물 분야에 따라 R&D를 분류하는 기준으로는 생산물의 성격을 감안하는 방법과 기업의 경제적 활동에 따라 나타나는 생산물의 용도에 따라 분류하는 방법이 있다. ISIC에 따르면 주된 활동은 재화 제조 또는 서비스 생산에 대한 각 활동의 부가가치 기여를 계산함으로써 결정되어야 한다. 기업의 부가가치에 대해 가장 큰 기여를 하는 활동이 당해 기업의 분류를 결정한다. 만약 부가가치 계산이 가능하지 않다면 주된 활동은 판매된 재화의 총금액, 또는 각 활동이 생산한 서비스, 또는 각 활동에 할당된 인력의 수 등에 따라 결정될 수 있다(ISIC Rev. 3, 문단 115). 넷째, 학문분야를 구분한다. 기능적 분류에서는 R&D 활동 그 자체의 성격을 프로젝트 수준별로 파악되는데, 학문분야에 대해서는 국제적인 합의가 이루어지지 않았는데, 자연과학, 공학과 기술, 의과학, 농업과 - 38 - 학, 사회과학, 인문학 등이 예시적으로 제시되고 있다. 각국의 편의에 따라 학문 또는 과학분야에 대해서는 자세한 분류를 사용할 수 있다. 다섯째, 사회경제적 목표에 따라 분류된다. R&D 수행자는 당해 기관 내에서 이루어진 관내(intramural) R&D에 대해서는 사후적으로 이들의 주된 사회경제적 목표에 대한 기능을 보고한다. 수행자가 보고하는 R&D의 사회경제적 목표는 정부와 민간 비영리부문에(또는 일반적인 제도 서베이에서) 주로 적용되는데, 국가에 따라서는 고등교육부문과 심지어 영업기업부문에도 적용한다. 사회경제적 목표의 구분에 대해서는 EU의 NABS(Nomenclature for the Analysis and Comparison of Scientific Programmes and Budgets)에 의한 분류가 주로 권고되고 있다. NABS는 12가지의 분류를 제안하고 있다. 이들은 지구의 탐사와 개발(Exploration and exploitation of the Earth); 토지의 인프라시설과 일반적 계획(Infrastructure and general planning of land use); 환경규제와 보호(Control and care of the environment); 건강의 보호와 개선(Protection and improvement of human health); 에너지 생산, 분배 및 합리적 이용(Production, distribution and rational utilisation of energy); 농업생산과 기술(Agricultural production and technology); 산업생산과 기술(Industrial production and technology); 사회구조와 관계(Social structure and relationships); 우주의 탐사와 개발(Exploration and exploitation of space); 비지향적 연구(Non-oriented research); 기타 민간연구(Other civil research); 국방(Defence) 등과 같다. 여섯째, 정부지출의 목표를 구분하는 것이다. R&D에 대한 정부지출을 측정하는 방법은 두 가지가 있다. 가장 정확한 첫 번째의 방법은 전년도의 R&D에 실질적으로 지출한 금액과 정부지원 부분을 파악하기 위하여 R&D(기업, 기관, 대학 등)를 수행하는 기관들에 대해 서베이를 - 39 - 하는 것이다. 국가의 영토 내에서 이루어진 R&D 지출 합계는 "R&D에 대한 정부지원 국내총지출"(정부지원 GERD)로서 알려져 있다. 그런데 이러한 서베이를 수행하고 결과를 파악하는데 시간이 소요되기 때문에 정부지원 GERD 데이터는 R&D가 수행된 후 1-2년이 경과할 때까지는 입수하기 어렵다. 예산자료를 이용하여 R&D에 대한 정부지원을 측정하는 두 번째 방법은, R&D를 포함하는 모든 예산항목들을 파악하고 그 재원의 관점에서 R&D의 내용을 측정 또는 추정한다. 이들 추정치는 R&D를 수행한 관점의 데이터보다 덜 정확하지만 예산으로부터 파악되기 때문에 이들을 정책으로 연결하여 목표 또는 목적을 분류할 수 있다. 예산기준의 데이터는 현재 공식적으로 “R&D 정부예산항목 또는 지출(GBAORD)"로 불린다. (2) 사례 2 - 사회복지활동 사회보호(Social Protection)제도란 특정의 사회적 위험으로 인해 가계 및 개인이 겪는 고통을 완화시키기 위한 체계적 사업을 말한다(GFSM, p.18). 사회적 위험(social risks)은 가계에 대해 추가부담을 유발하거나 또는 이들의 소득을 감소시켜 가계 후생에 부정적인 영향을 주는 사건 또는 상황을 의미한다(GFSM, p. 18). 사회보호제도에서는 현금, 현물 형태의 사회급여(social benefits)를 제공한다. 사회보호제도는 사회부조(Social Assistance)제도, 사회보장(Social Security)제도, 고용주 사회보험(Employer Social Insurance)제도로 구분된다(GFSM, p.20). 사회부조제도란 정부의 일반 재원을 바탕으로 정해진 수급기준에 따라 기여금을 납부하지 않더라도 사회급여를 제공한다. 사회보장제도는 정부가 통제 시행하며 사회보험료를 재원으로 국민 전체나 국민의 상당 부분을 대상으로 사회보험급여를 제공한다. 고용주 - 40 - 사회보험제도는 고용주가 피용자나 퇴직자 또는 그들의 친족에게 사회급여를 제공한다. COFOG에서 사회보호는 모두 9가지로 분류되고 있다. 이들은 질병과 장애(Sickness and Disability); 노령(Old Age); 유족(Survivors); 가족과 어린이(Family and Children); 실업(Unemployment); 주거(Housing); 기타 사회소외계층(Social Exclusion N.E.C); 사회보호 연구개발(R&D Social Protection); 기타 사회보호(Social Protection N.E.C) 등과 같다. 사회보호를 위한 정부지출은 ①이전(transfer), ②개인에 대한 서비스, ③집단에 대한 서비스 등으로 분류된다(GFSM, p.106). 사회보호 정부지출은 대부분 ①과 ②의 형태를 띠며, ③은 '사회보호 연구개발'과 '기타 사회보호'에만 해당된다. 사회보호에 대한 COFOG 분류는 유럽통계청(Eurostat)의 ESSPROS에 기초하는데, COFOG와 달리 ESSPROS는 보건을 사회보호에 포함시키고 있다. 보건(Health Care)은 COFOG에서 사회보호와 별도 구분되고 있다. SOCX 통계는 사회복지지출(social expenditure)을 다음과 같이 정의하고 있다(OECD(2007), p.6, 문단 10). “가계와 개인의 복지에 부정적인 영향을 미치는 상황 속에서 이들을 지원하기 위하여, 공공기관과 민간기관이 제공하는 급여 및 재정지원이다. 단, 제공되는 급여와 재정지원은 특정한 재화 또는 서비스에 대한 직접적인 대가도 아니고 또 개인적인 계약과 이전이 아니어야 한다.“ 이러한 정의에 따르면 사회복지지출은 공식적인 제도단위에 의해 제공되어야 하므로 가구간 이전이나 개인의 후원 등은 포함되지 않는다. 또한 기업에서 제공하는 임금 성격의 교통수당, 휴일수당, 보너스 등은 사회복지지출에서 제외된다. SOCX 통계는 현금급여와 현물급여를 구분하고 있다. 현금급여의 대표적인 예로는 연금과 출산수당, 생계급여 등이 있으며, 현물급여의 대표적인 예로는 보육서비스와 노인 및 장애인에게 제공되는 돌봄서비스 - 41 - 등이 있다. 조세도 여기에 포함되는데 유자녀 가족에 대한 조세감면혜택과 사적 의료보험 또는 사적 연금저축 등에 대한 세금공제 등이 해당된다. SOCX 통계는 공공부문, 법정민간부문, 비법정 민간부문을 구분하기도 한다. 이에 따라 SOCX에서는 사회복지지출을 공공사회복지지출, 민간사회복지지출, 통합사회복지지출, 총액사회복지지출, 순액사회복지지출 등으로 구분하고 있다. 우선 공공사회복지지출(Public Social Expenditure)은 공공부문에 의한 사회복지지출을, 민간사회복지지출(Private Social Expenditure)은 민간부문에 의한 사회복지지출을 각각 의미한다. 그런데 민간사회복지지출은 법정지출(Mandatory)과 자발적(Voluntary) 지출을 구분할 수 있는데, 통합사회복지지출(Total Social Expenditure)은 공공사회복지지출에 법정 민간사회복지지출을 합한 것이다. 그리고 총액사회복지지출(Gross Social Expenditure)은 공공사회복지지출과 민간사회복지지출을 모두 합한 금액인데, 여기에는 민간부문의 법정지출뿐만 아니라 자발적 지출도 포함된다. 순액사회복지지출(Net Social Expenditure)은 총액사회복지지출에서 사회복지지출 수혜자의 조세부담과 조세감면을 합한 금액이다. 조세부담과 조세감면의 크기에 따라 순액사회복지지출은 총액사회복지지출에 비해 더 크기도 하고 또는 더 작기도 하다. 사회복지지출의 기능별 구분은 노령(Old Age), 유족(Survivors), 근로무능력관련 급여(Incapacity-Related Benefits), 보건(Health), 가족(Family), 적극적 노동시장 프로그램(Active Labor Market Programs), 실업(Unemployment), 주거(Housing), 기타(Other Social Policy Areas) 등으로 이루어진다. 이들의 영역별 개념은 다음과 같다. - 42 - <표 2> SOCX의 사회복지지출 항목 분류
자료: OECD, The Social Expenditure Database: An Interpretative Guide, 2007, p. 12. - 43 - 첫째, ‘노령’은 노령연금에 대한 모든 현금지출(일시금)을 포함한다. 노령현금급여는 노동시장에서 은퇴한 사람들에 대한 소득을 제공하거나 ‘법적’인 연금 수급연령에 도달하거나 노령연금 기여의 필수요건을 충족한 사람들의 소득을 보장한다. 이러한 범주는 또한 조기 은퇴연금을 포함한다. 조기 은퇴연금이란, 연금 프로그램과 관련하여 ‘법적’인 연금수급연령에 도달하기 전에 연금을 지급하는 것이다. 그러나 노동시장 환경 때문에 조기퇴직을 하는 사람들은 실업으로 분류되고 노령에서는 배제된다. 노령은 현금급여 하에서 부양자가 있는 노령연금 수급자에게 지불되는 부양자에 대한 보조금을 포함한다. 노령은 또한 돌봄서비스, 재활서비스, 가사보조서비스와 다른 현물급여 등 노인서비스에 관한 지출을 포함한다. 그것은 또한 기관에서 시설보호에 이용되는 지출(예컨대, 노인 그룹홈 운영경비)을 포함한다. 둘째, ‘유족’은 배우자나 부양자가 사망한 사람들에게 공적 영역에서 급여를 제공하는 사회지출 프로그램을 말한다. 이러한 정책영역에서 지출은 유족으로 그룹핑된다. 유족급여는 크게 현금급여와 현물급여로 구분한다. 현금급여에는 유족급여 수급자의 수당과 부양자에 대한 보조금과 기타 현금급여가 있고 현물급여에는 장제비와 다른 현물급여가 있다. 셋째, ‘근로무능력 관련 급여’는 노동시장에 참여하다가 장애를 입어 완전한 혹은 부분적인 무능력을 가질 때 지급하는 현금급여로 구성된다. 장애는 선천적일 수도 있고 사고자 질병의 결과일 수도 있다. 유급질병휴가, 특별 수당과 연금과 같은 장애관련 지급금 등 산업재해와 질병으로 인한 지출은 유급질병휴가 항목에 포함된다. 질환으로 인한 일시적인 근로무능력으로 야기된 소득의 상실과 관련한 현금급여는 유급질병휴가에 포함된다. 그러나 부양아동의 질병이나 부상과 관련하여 지급된 급여는 자족현금급여에서 기록하므로 이 항목에서는 제외한다. 의 - 44 - 학적인 보호에 대한 공적인 지급금 전체는 보건에서 기록된다. 이 항목에는 또한 돌봄서비스와 재활서비스, 가사보조서비스와 다른 현물급여 등 장애인에게 제공되는 서비스 관련 지출이 포함된다. 넷째, ‘보건’에는 보건부문의 공공지출이 모두 포함되는데, 개인 서비스와 집단보건의료서비스, 투자 등이 여기에 해당된다. 이들 항목에는 입원환자 요양서비스와 보행의료서비스와 제약품에 대한 지출이 포함된다. 보건지출에서 공공기관의 융자 상환은 포함되지 않는다. 질병과 관련된 현금급여는 상병급여에 포함된다. 자발적 민간 보건지출은 재분배 요소를 포함하고 있는 민간의료플랜의 수급자에 대한 급여만 추정한다. 다섯째, ‘가족’은 가족을 지원하는 지출을 포함한다. 이 지출은 종종 자녀를 양육하는 비용과 다른 부양자의 지원과 관련된 비용과 연관된다. 현금급여에는 가족수당과 산전후와 육아휴직 관련 지출, 기타 현금급여들이 포함되고 현물급여에는 돌봄서비스와 가사보조서비스, 기타 현물급여들이 포함된다. 여섯째, ‘적극적 노동시장 프로그램’은 수급자의 고용상황 개선이나 그들의 소득능력을 증가시키는 활동들을 목적으로 하는 사회복지지출을 포함한다. 이러한 항목은 공적인 고용서비스와 행정, 노동시장 훈련, 학업에서 직장으로 이둉하는 청소년들에 대한 특별 프로그램, 실업자나 다른 사람들(아동과 장애인 제외)의 일자리를 제공하거나 고용을 촉진하는 노동시장 프로그램에 관한 지출을 포함한다. 일곱째, ‘실업’은 실업자에게 지급되는 모든 현금지출을 포함한다. 현금급여에는 실업자에 대한 소득보상과 해고수당이 포함된다. 해고수당은 그들 자신의 잘못이 아니라 기업 때문에 고용이 중단되거나 임금이 삭감된 사람들에게 공공자원에서 급여를 지급할 때만 해당된다. 또한 급여가 퇴직이나 다른 노동시장정책의 사유로 ‘법적’인 연금수급연령에 도달하기 전에 연금처럼 수급자에게 지급될 때, 노동시장적 이유로 인 - 45 - 한 조기은퇴 항목에 포함된다. 여덟째, ‘주거’에 기록되는 지출항목은 임대료 보조와 개인에게 주거비용을 보조하는 다른 급여를 포함한다. 이는 임대주택에 배정된 사람들에 대한 직접적인 공공 보조를 포함한다. 왜냐하면 여기에서 급여는 관습적으로 현물급여로 분류되는 ‘배정된’ 현금 급여와 관련되기 때문에 포함된다. SOCX는 또한 노인과 장애인, 피해자들에게 즉시적으로 제공하는 직접적인 현물 주거급여는 다른 영역에서 각각 포함한다(노령, 장애관련, 기타 항목에서 각각). 모기지론, 공사비용 보조, 공공시설 비용에 대한 보조와 같은 다른 형태의 주거지원은 사회적인 속성을 가질 수 있지만 그런 시설이 저소득 가구에 직접적으로 제공될 때에만 포함된다. 그러나 그러한 지원을 측정할 때의 방법에 대한 국제적인 합의는 없다. 따라서 현재로선 그런 주거지원은 SOCX에 포함되지 않는다. 그럼에도 불구하고 그런 지원은 상당할 수 있다. 아홉째, ‘기타 사회정책’은 다양한 이유로 관련 프로그램의 범위에서 배제된 사람들에게 임시적으로 제공되거나 다른 급여들이 욕구를 충족시키지 못할 때 제공되는 지출을 포함한다. 이민자와 탈북자, 토착민에 대한 사회복지지출은 이 항목에서 각각 분리되어 기록된다. 마지막으로 다른 항목에 분류되지 않는 사회복지지출 역시 이 항목의 기타에 보함된다. COFOG의 정부지출의 기능별 분류와 SOCX의 사회지출을 대비하여 살펴보면 대체적으로 <표 2>와 같다. COFOG에서는 특정 정부기능과 관련되는 일반행정비는 당해 정부기능으로 분류되기 때문에 COFOG 사회보호는 일반행정비 지출을 포함하고 있다(GFSM, p.79). 반면 SOCX에서는 ‘사회지출’과 관련되는 공공부문의 일반행정비를 배제하고 있다. 단, ‘적극적 노동시장 프로그램’과 ‘보건’은 예외적으로 포함한다 - 46 - (OECD(2007), p.16 문단 29-30). <표 3> COFOG 정부기능와 SOCX 사회지출 비교
(3) 사례 3 - 산업활동 공공기관이 수행하는 사업들의 내용을 파악하여 공공기관을 UN의 국제표준산업분류(International Standard Industrial Classification, ISIC)에 따라 구분하면 국내 산업부문별 공공부문과 민간부문의 비중이 파악될 수 있다. <표 4> 한국의 표준산업분류체계
- 47 - 공공부문은 국민경제 내에서 강제력을 행사하는 정부에 의해 통제되는 기관들로 구성되며, 이윤과 효용을 극대화하기 위해 자율적으로 행동하는 주체들의 집합인 민간부문과 대비된다. 공공부문에 포함되는 공공기관들은 다시 정부의 정책적 성격이 강한 준정부기관과 기업적 성격이 강한 공기업으로 구분되며, 준정부기관과 정부행정조직을 합하여 일반정부(general government)라 하는데 재정범위와 일치한다. 공기업이 수행하는 정책적 사업은 준재정 활동(quasi-fiscal activities)이라 하여, 이들도 재정의 영역으로 인식하고 있다. - 48 -
<표 5> 연도별 공공기관 유형별 현황 (단위:명,백만원)
- 49 - 우리나라의 공공기관 현황은 <표 5>와 같은데, 이들의 각종지표들을 국민경제 전체와 대비하는 방법으로 공공기관들의 국민경제내 비중을 조명하면 다음과 같다. 우리나라의 산업별 종사자 전체 수를 기준으로 할 때 공공기관의 종사자 수의 비중은 2004년 1.89%, 2005년 2.23%, 2006년 2.22%, 2007년 2.23% 등과 같이 안정적인 수준을 유지하고 있다. 우리나라의 GDP에 대비하여 공공기관의 수입/지출 예산의 비중을 살펴보면 2004년 22.2%, 2005년 23.2%, 2006년 25.3%, 2007년 25.4% 등과 같이 점차 증가하고 있다. 일반적으로 공공기관들은 다양한 사업들을 수행할 뿐만 아니라 개별 사업의 내용을 구체적으로 파악하는데 어려움이 있어 공공기관의 산업별 분류에는 어려움이 있지만, 시산적 차원에서 파악하면 <표 6>과 같다. 통계청의 전국 산업별 종사자수 및 부가가치 추이를 정리한 표와 함께 산업별 종사자수와 산업별 부가가치 대비 공공기관 수입/지출의 비중을 계산할 수 있는데, 이는 산업별로 살펴본 공공기관의 비중을 보여줄 것이다. 공공기관의 비중이 상대적으로 높은 산업부문은 전기‧가스 및 수도 사업, 광업, 금융 및 보험업, 오락‧문화 및 운동관련 서비스업, 운수업, 건설업 등의 순서로 파악될 수 있다. 본 통계에 대해 충분하고도 객관적인 자료를 더 많이 수집 심층적으로 분석한다면 각 산업별 공공기관의 역할과 비중에 대해 정책적 시사점을 얻을 수 있을 것으로 생각된다. - 50 - <표 6> 공공기관 산업별 현황 (단위 : 명, 백만원)
- 51 - <표 7> 전국 산업별 종사자수 및 부가가치 대비 공공기관 비중 (단위: %)
- 52 - . 공공부문의 사회적 비용 0. 공공부문의 개요 국민경제 내에서 정부개입은 각종 재화와 서비스가 적정한 품질, 물량, 가격으로 수급이 이루어지지 않을 때 나타난다. 만약 민간부문의 시장거래가 시장실패로 인하여 적정한 품질, 물량, 가격으로 형성되지 못한다면, 정부는 국민들로부터 부여받은 강제력을 동원하여 시장에 개입한다. 이러한 사실을 달리 설명한다면, 국민경제 내에서 재화와 서비스를 생산하는 방법은 민간의 자율적 시장기능과 정부의 강제적 개입 두 가지가 있는데 이들은 선택의 문제인 것이다. 그런데 현실 경제에서는 재화와 서비스의 민간생산에 소요되는 사회적 비용은 명시적으로 잘 드러나지만 정부제공의 사회적 비용은 잘 드러나지 않는다. 본 장에서는 공공부문의 사회적 비용이 무엇인지를 보다 명시적으로 드러냄으로써 이러한 선택의 균형에 기여하고자 하는 것이다. 공공부문 조직을 선택할 때 나타나는 경제적 비용은 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 공공부문을 유지하는데 필요한 조세등 강제적 자금의 조성비용으로서 조세의 초과부담을 들 수 있다. 둘째, 공공부문의 비기업적 회계에 의해 나타나는 암묵적 비용을 들 수 있다. 일반적으로 기업회계에서는 발생주의와 구분회계에 따라 자원의 경제적 비용을 가능한 정확하게 측정하고자 하지만, 정부회계에서는 현금주의와 통합회계에 따라 각종 사업의 경제적 원가가 충분하게 드러나지 않고 있는 것이다. 셋째, 예산극대화를 추구하는 관료주의의 행태에 따른 사회적 비용을 들 수 있다. 공공부문의 사업은 불가피하게 임무(mission)를 중심으로 규정될 수밖에 없는데, 이 과정에서 채택되는 관료주의가 예산극 - 53 - 대화를 추구하기 때문에 나타나는 비효율성을 들 수 있는 것이다. 이들 세 가지 비용은 동일한 재화와 서비스를 민간부문이 아닌 공공부문에서 생산하기 때문에 나타나는 불가피한 비용들이다. 즉 공공부문이 아닌 민간부문에서 재화와 서비스가 생산 제공된다면 조세 등 강제적 부담금이 요구되지 않았을 것이고, 또 각종 경제적 자원의 비용이 명시적으로 잘 드러나고 또 이윤극대화라는 최적화를 통해 사회적 최적화가 추구될 수 있었을 것이다. 물론 복지지출처럼 경우에 따라 민간부문의 시장에 의한 가격기능이 국민경제의 욕구를 본질적으로 충족하지 못하기도 한다. 그러나 이 경우들도 민간부문의 시장에서 이들을 해결하는데 과도한 비용이 나타나기 때문이지 이를 본질적으로 해결할 수 없는 것으로 생각할 필요는 없을 것이다. 따라서 이들 세 가지 비용을 평가하는 것은 시장과 정부의 균형을 잡는데 대단히 긴요한 과정이 될 것이다. 공공부문의 사회적 비용을 평가하기 이전에 먼저 공공부문의 내용이 무엇인지를 보다 자세히 규명할 필요가 있다. 공공부문은 일반정부 부문과 공기업 부문으로 구성된다. 법인격을 기준으로 할 때 공공부문은 ‘국가’를 형성하는 조직과 ‘국가’라는 조직과 구분되며 개별 법인격을 갖는 기관들로 구분될 수 있다. 우리나라에서 ‘국가’를 형성하는 조직은 헌법에 의해 국회, 행정부, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회로 구분되는데, 이들은 국회법, 정부조직법, 법원조직법, 헌법재판소법, 선거관리위원회법 등 개별 법률에 따라 그 조직이 구성된다. 이들은 정치적 과정을 거쳐 설립되어 입법, 사법, 행정적 권한을 행사하며 조세 또는 강제적 이전금을 주된 재원으로 사용하는, 다시 말해 일반정부의 정의에 부합하는 조직들이다. 그리고 - 54 - ‘국가’를 형성하는 조직에서 근무하는 인력은 국가공무원이 된다. ‘국가’라는 법인격에 포함되지 않고 개별적으로 법인격을 갖는 기관들에 대해서는 이들이 공공부문에 포함되는지 여부를 판단할 필요가 있다. 공공부문은 ‘국가’라는 조직이 통제하는 기관(또는 제도단위)들을 망라하여 파악할 필요성이 있기 때문에 구분된다. 다시 말해 ‘국가’는 강제력을 독점적으로 행사하는 집단인데 그 강제력을 효과적으로 사용하기 위해서는 공공부문을 체계적으로 파악해야 한다. 공공부문을 총체적이고도 체계적으로 파악할 때 비로소 공공부문 전반에 대한 거버넌스를 총체적이고도 체계적으로 설계할 수 있는 것이다. 그리고 거버넌스뿐만 아니라 ‘국가’가 통제하는 경제적 자원을 총체적으로 파악하기 위해서도 공공부문에 대한 회계 및 통계자료를 체계적으로 관리해야 한다. ‘국가’라는 법인격에 포함되지 않고 개별적으로 법인격을 갖는 기관들은 다시 공공기관과 지방정부 부문을 구분할 수 있다. 기관의 소관 업무가 일부 지역에만 한정되어 있다면 이들은 지방정부 부문을 구성한다. 지방정부 부문으로 분류할 것인지 여부를 판단할 때에는 당해 기관의 책임에 대해 그 지역적 범위를 면밀히 관찰해야 할 것이다. 만약 그 지역이 지방자치단체의 경계(또는 소수의 지방자치단체를 합친 경계)에 한정된다면 당해 기관은 지방정부부문으로 분류될 것이다. 또한 비록 그 소관이 전국으로 확대되더라도, 지방정부 부문의 기관들에 의해 통제되고 주로 자금조달된다면 이들 역시 이 부문에 포함될 것이다. 지방정부 부문에 포함되지 않고 ‘국가’의 통제를 받는 개별 법인격들은 공공기관이라 부를 수 있다. 공공기관들을 파악하는 가장 핵심적인 기준은 ‘국가’의 통제여부가 되어야 한다. 그런데 ‘국가’라는 용어는 통상 ‘정부’와 동일한 의미로 혼용하여 사용되기 때문에, 공공부문에 포함되는 실체(또는 기관)들을 파악하기 위해서는 정부통제의 기준을 적용 - 55 - 해야 한다. 그러면 정부통제(government control)는 실질적으로 어떻게 해석되어야 하는가? 특정 기관에 대한 정부통제 여부는 당해 기관의 ‘일반적인 정책 또는 프로그램을 결정하는 능력’으로 정의되어야 한다. 정부가 - 또는 여타의 공공부문 조직들과 집합적으로 - 특정 기관의 전략적 목표와 관련되는 광범위한 재무 및 운영 정책들을 실질적으로 결정한다면 당해 기관들은 공공기관이 되는 것이다. 물론 정부는 법률, 규정, 명령 등을 통해 기관들에 영향을 미칠 수 있는데, 이러한 영향이 특정 기관의 일반적인 정책을 결정하여 당해 기관을 통제하는 것인지 여부를 판단하는데 상당한 주의가 요구된다. 일정한 부류 또는 특정한 산업에 속하는 모든 기관들에 적용되는 법률과 규정은 개별 기관에 대한 통제로 간주되지 않아야 한다. 그런데 우리나라의 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에서 규정하는 공공기관은 정부의 통제를 받는 기관들을 총체적이고도 체계적으로 파악하는데 미흡하다. 법률의 제4조에서는 특별법인 여부, 정부지원 여부, 정부의 지분소유 여부, 임원임명 여부, 기관의 정책결정 여부 등의 구체적인 조건을 열거하고 있으나 이들을 총체적으로 판단하는 절차가 미흡하다. 다시 말해 이들 조건들은 모두 ‘정부통제’의 강도에 영향을 미칠 수 있으나 개별 기관에 대한 통제의 강도들을 종합적으로 판단하는 데에는 이르지 못하고 있다. 따라서 공공기관들을 총체적으로 망라하기 위해서는, 공공기관을 ‘정부가 통제하는 기관’으로 정의한 후 ‘정부통제란 정부가 당해 기관의 일반적인 정책 또는 프로그램을 결정하는 능력을 의미한다’는 방식으로 규정하는 것이 바람직하다. 그리고 정부통제를 판단하는데 중요한 요소들을 열거하고 이들 요소들을 총체적으로 감안하여 공공기관 여부를 판단하는 객관적 절차를 마련할 필요가 있다. - 56 - 그러면 국제적으로 인정되는 회계기준 하에서 정부는 어떻게 정의되는가? UN이 발간한 국민계정체계(SNA, System of National Accounts)는 ‘일반정부(general government)'의 개념을 제시하며 정부의 조직형태, 예산처리형태 등과 무관하게 정부기능을 실질적으로 수행하는 모든 기관들을 망라하여 정부부문을 규정하고 있다. 각국의 역사 및 경제사회적 환경에 따라 정부조직과 예산처리의 형태는 서로 다를 수 있기 때문에 각각의 정부를 동등하게 비교하기 위해서는 실질적 기능을 중심으로 한 개념적 구조가 필요하였던 것이다. 이러한 입장은 가장 최근의 2008년 SNA지침 개정판에 이르기까지 점점 강화되면서 ’일반정부‘를 판단하는 기준들이 점차 구체화되고 있다. 사실 정부의 권한, 동기 및 기능은 여타 부문과 서로 다르다. 정부는 여타 경제단위의 행위에 영향을 주는 법률을 확립하는 권한을 가진다. 일반적으로 정부는 조세와 사회급여를 수단으로 하여 소득과 부를 재분배한다. 일반정부 부문의 계정들을 통해, 지역사회에 집단적으로 또는 개별 가계에 제공되는 재화와 서비스가 관련 수입으로부터 어떻게 주로 보전되는지를 파악할 수 있다. 정부가 제공하는 재화와 서비스의 범위 그리고 부과되는 가격은 이윤-극대화보다 정치 사회적인 고려에 따라 결정된다. 공공부문을 판단하는 기준에 대해서는 2008년 SNA지침이 상당히 구체적으로 제시하고 있는데, 그 내용은 <표 8>과 같다. 정부의 핵심은 국가(national government)로 불리는 중앙행정기관들이다. 이들은 국가의 행정, 입법, 사법적 권한을 행사하는 단일의 제도단위로서의 중앙정부다. 이들의 활동은 입법부가 승인하는 일반적인 예산을 기초로 하는데, 대부분의 부, 처, 청, 위원회, 사법부, 입법부(ministries, departments, agencies, boards, commissions, judicial authorities, legislative bodies) 및 중앙정부 단위를 형성하는 기타 기구 - 57 - 들을 모두 포괄한다. 이들은 별도의 제도단위가 아닌데, 왜냐하면 이들은 일반적으로 자산을 소유하고, 부채를 부담하며 그 자신의 권리로 거래를 형성하는 권한을 갖고 있지 않기 때문이다. <표 8> SNA지침의 정부단위(government unit) 설명(문단 22.17)
그리고 별도의 법인격(legal identity)을 갖고 상당한 자주성 - 58 - (autonomy)을 갖는, 비용과 지출 총액과 그 배분을 재량적으로 결정하며 목적세 등 직접적 수입원을 갖고 있는 정부기관(government entities)들이 존재할 수 있다. 이들 기관들은 도로건설, 보건 및 교육서비스의 비시장적 생산 등과 같은 특정 기능을 수행하기 위하여 종종 설치된다. 이들 기관들이 만약 완벽한 계정체계를 유지하고, 자신의 권리로 재화 또는 자산을 소유하며, 법적으로 설명책임을 지는 비시장적 활동에 종사하며, 그 자신의 권리로 부채를 부담하고 계약을 체결할 수 있다면, 별도의 정부단위로 간주되어야 한다. 이들의 예산은 국가에 따라 매우 다양하게 나타나며, 또 이들 단위를 설명할 때 다양한 용어들이 사용된다. 이들 단위들은 비시장적 생산자이고 다른 정부단위에 의해 통제된다는 측면에서 일반정부부문으로 분류된다. 비시장적 생산자로서 정부가 통제하는 비영리기관(NPIs)도 역시 일반정부부문의 단위가 된다. 이들은 법률적으로 정부로부터 독립되어 설치되지만, 정부정책을 수행하며 실질적으로 정부의 일부로 생각된다. 비영리기관은 정치적 압력에서 벗어나는 것으로 보이기 때문에, 정부는 특정한 정부정책을 수행할 때 정부조직(government agencies)보다 비영리기관을 선택할 수 있다. 예컨대 연구개발 그리고 보건‧안전‧환경‧교육 등의 기준 설치 및 관리 등은 비영리기관이 정부조직보다 더 효과적인 영역이다. 비영리기관에 대한 통제는 비영리기관의 일반적 정책 또는 프로그램을 결정하는 능력으로 정의된다. 특정 비영리기관이 정부에 의해 통제되는지를 결정하기 위해서는, 통제에 대한 다음 다섯 가지의 지표가 검토되어야 한다. 첫째, 임원의 임명(The appointment of officers)이다. 정부는 비영리기관의 정관, 결사의 조문(articles of association) 또는 여타의 권한부여 - 59 - 수단에 따라 비영리기관을 경영하는 임원들을 임명하는 권한을 가질 것이다. 둘째, 기타 권한부여의 수단(Othlaer provisions of enabling instrument)을 들 수 있다. 권한부여 수단(enabling instrument)에서는 임원의 임명 이외에, 비영리기관의 일반적인 정책 또는 프로그램에 대한 중요 내용을 정부가 실질적으로 결정할 수 있도록 하는 내용을 포함할 수 있다. 예컨대 권한부여 수단에서 비영리기관의 기능, 목표 및 기타 운영측면을 규정 또는 제한함으로써 임원 임명이라는 의제가 덜 중요하거나 별 관련이 없는 것이 될 수 있다. 또한 권한부여 수단을 통해 정부는 핵심 간부를 해임하거나 제안된 인사를 거부하고, 예산 또는 재무처리에 대해 사전에 승인하고 또는 비영리기관이 정부승인 없이 정관을 변경하고 해산하며 정부와의 관계를 종료시킬 수 없도록 하는 권한을 가질 수도 있다. 셋째, 계약상의 협약(Contractual agreements)을 들 수 있다. 정부와 비영리기관 사이에 계약상의 협약이 존재한다면 정부는 비영리기관의 일반적 정책 또는 프로그램의 중요 사항들을 결정할 수 있을 것이다. 비영리기관이 궁극적으로 그 정책 또는 프로그램을 상당한 정도로 결정할 수 있다면, 이는 정부에 의해 통제된다고 생각되지 않는다. 예컨대 비영리기관이 계약상의 협약을 위반하고 그 결과를 받아들이든지 또는 일반적인 규정으로 요구되는 이상의 정부승인이 없더라도 정관을 변경하거나 해산할 수 있는 경우가 여기에 해당한다. 넷째, 재원보전의 정도(Degree of financing)를 감안해야 한다. 정부가 주로 재원을 보전하는 비영리기관은 그 정부에 의해 통제할 것이다. 일반적으로 비영리기관은 앞에서 언급한 방법으로 정책 또는 프로그램을 상당한 정도로 결정할 수 있다면, 당해 기관은 정부에 의해 통제되는 것으로 생각되지 않을 것이다. - 60 - 다섯째, 위험노출(Risk exposure)의 정도다. 만약 정부가 공개적으로 비영리기관의 사업과 관련한 재무적 위험을 전부 또는 상당 부분 부담한다면, 이러한 내용은 통제를 의미한다. 그 기준은 앞의 두 가지 지표와 동일하다. 경우에 따라서는 단일 지표만으로 통제를 판단하는 것이 충분할 수도 있다. 그러나 다른 경우에서는 다수의 서로 다른 지표들이 집합적으로 통제를 의미할 수도 있다. 모든 지표들을 총체적으로 감안해야 하는 의사결정은 그 성격상 불가피하게 시비거리가 될 것이다. 특정 기업이 공기업으로 분류되기 위해서는 당해 기업이 다른 공공단위에 의해 통제될 뿐만 아니라 시장 생산자가 되어야 한다. 통제란 제도단위의 일반적인 정책 또는 프로그램을 결정하는 능력으로 정의된다. 정부는 여러 가지의 예산외 기관들, 비영리기관, 기업(비금융 또는 금융) 등 많은 형태의 단위들을 통제할 수 있는 위치에 있다. 만약 정부단위, 다른 공기업, 또는 정부단위와 공기업의 집합이 어떤 기업을 통제한다면 당해 실체는 공기업이다. 여기서 통제란 기업의 일반적인 기업정책을 결정하는 능력으로서 규정된다. 여기서 사용된 “일반적인 기업정책”이라는 표현은 시장 생산자로서 기업의 전략적 목표와 관련되는 재무 및 운영 정책들을 광범하게 의미하는 것으로 이해된다. 정부는 법률, 규정, 명령 등을 통해 국가권력을 행사하는데, 이러한 권력의 행사가 특정 기업의 일반적인 기업정책을 결정함으로써 당해 기업을 통제하는 것인지 여부를 판단하는 데에는 상당한 주의가 요구된다. 일정한 부류 또는 특정한 산업에 속하는 모든 단위에 적용되는 법률과 규정은 이들 단위에 대한 통제로 간주되지 않아야 한다. 일반적인 기업정책을 결정하는 능력은 당해 기업의 일상적 활동 또는 운영을 직접적으로 통제하는 것을 반드시 의미하지는 않는다. 이들 기업의 임원들은 일반적으로 기업의 전반적인 목표에 부합하는 또는 지 - 61 - 원하는 방법으로 이들 일상사를 관리할 것으로 기대된다. 또 특정 기업의 일반적인 기업정책을 결정하는 능력은, 기업 그 자체의 핵심적 역량의 일부로 간주되는 어떤 전문적이고 기술적인 또는 과학적인 판단을 직접적으로 통제하는 것을 의미하지도 않는다. 기업에 대한 통제의 방식은 상당히 다양하기 때문에, 검토되어야 할 요인들을 명확하게 열거하는 것은 바람직스럽지도 않고 또 가능하지도 않다. 그러나 일반적으로 다음 8가지 지표들이 가장 중요하며 또 검토되어야 할 요인들이다. 첫째, 투표자 다수에 대한 소유권(Ownership of the majority of the voting interest). 의사결정이 1주 1표 기준으로 이루어질 때, 과반 지분의 소유는 일반적으로 통제를 의미한다. 지분은 직접적으로 또는 간접적으로 소유될 수 있는데, 여타의 모든 공공실체(public entities)들이 소유하는 지분들은 모두 총합되어야 한다. 만약 의사결정이 1주 1표 기준으로 이루어지지 않는다면, 여타의 모든 공공실체들이 소유하는 지분들이 다수의 의견을 만들어내는지 여부에 따라 분류가 이루어져야 한다. 둘째, 이사회 또는 여타 지배구조에 대한 통제(Control of the board or other governing body). 기존 법률, 규정, 계약 또는 여타의 절차를 통해 이사회 또는 여타 지배기구의 다수를 임명하거나 해임할 수 있는 능력은 통제를 의미할 것이다. 임명 제안을 거부하는 권리도, 그것이 결정에 영향을 주는 한 통제의 형태로 간주될 수 있다. 만약 다른 기구가 임원들을 임명하는 책임을 지고 있다면, 정부의 영향을 파악하기 위해 그 구성 상황을 조사할 필요가 있다. 만약 정부가 초기의 임원들을 임명하고 이후 교체되는 임원들을 통제하지 않는다면, 이 기구는 초기 임원의 임기가 만료될 때까지 공공부문의 일부가 되어야 할 것이다. 셋째, 주요 간부의 임명 및 해임에 대한 통제(Control of the - 62 - appointment and removal of key personnel). 이사회 또는 여타 지배구조에 대한 통제가 약하다면, 기관장, 이사장, 재무담당 임원 등 핵심 임원들에 대한 임명이 결정적일 수 있다. 만약 비상임 임원들이 간부직원의 보수를 결정하는 연봉위원회 등의 핵심 위원회에 참여한다면, 이들도 중요할 수 있다. 넷째, 기관의 주요 위원회에 대한 통제(Control of key committees of the entity). 이사회 또는 여타 지배구조의 하위 위원회가 기관의 핵심적인 운영 및 재무정책을 결정할 수 있다. 이들 하위 위원회에 다수의 공공부문 위원들이 참여한다면 통제가 될 수 있다. 이러한 참여는 정관 또는 기업의 여타 권한부여 수단에 의해 보장될 수 있다. 다섯째, 황금주와 선택권(Golden shares and options). 정부는 특히 민영화된 기업에서 “황금주”를 보유할 수도 있다. 경우에 따라 정부는 이러한 주식을 통해 공공의 이익을 보호하는 잔여적 권리(residual rights)를 보유한다. 예컨대 정부는 기업이 일부 자산을 매각하는 것을 금지하거나 또는 특정 상황에서 강력한 권한을 갖는 특별한 임원을 선임하기도 한다. 황금주 그 자체가 통제를 의미하지는 않는다. 그런데 만약 황금주에 의한 권한으로 정부가 특정 상황에서 어떤 기업의 일반적인 기업정책을 결정할 수 있고 또 이러한 상황이 현재 나타나고 있다면, 이 기업은 당해 일자로부터 공공부문으로 분류되어야 한다. 특정 상황에서 정부단위 또는 공기업에 주식구매옵션이 인정된다면 이 또한 앞에서 설명한 황금주의 개념과 유사할 것이다. 옵션이 행사되는 상황이 현재 나타나고 있다면, 당해 옵션으로 구입하는 주식의 물량 그리고 이러한 옵션 행사의 결과로 인해 정부가 기업의 일반적인 기업정책을 결정하는 능력을 보유하는지 여부를 판단할 필요가 있다. 일반적으로 기업의 상태는 전쟁, 사회적 혼란, 자연재해 등과 같은 예외적인 경제적 또는 사회적 상황보다 정상적인 조건에서 정부가 행사하는 기업정책 결 - 63 - 정 능력을 근거로 판단해야 한다. 여섯째, 규제와 통제(Regulation and control). 일정한 집단 또는 산업 내의 모든 실체들에 적용되는 규정과 개별기업에 대한 통제 사이의 경계는 판단하기가 어렵다. 특히 독점과 민영화된 공익시설에서는 규제를 통해 정부가 개입하는 사례는 많이 있다. 일반적인 기업정책의 통제를 양도받지 않으면서 정부가 가격책정과 같은 중요한 사항에서 규제로 개입하는 사례가 존재할 수 있다. 규제를 상당히 받는 환경에서 운영되고 있다는 것은 당해 실체가 통제에 처하지 않는다는 것을 의미한다. 규제가 너무 강하여 당해 실체의 영업수행 방법을 실질적으로 지시할 때에는 통제가 존재한다고 할 수 있다. 만약 기업이 공공부문의 실체로부터 재원을 조성하고 상업적 관계를 유지하며 거래를 형성하는 것을 자발적 재량으로 판단할 수 있다면, 당해 실체는 자신의 기업정책을 결정하는 최종적인 능력을 가지며 또 공공부문 실체에 의해 통제되지 않는다. 일곱째, 지배적 고객의 통제(Control by a dominant customer). 기업 매출액 전액이 단일의 공공부문 고객 또는 공공부문 고객들의 집합에 대해 이루어진다면, 지배적인 영향력이 분명히 존재할 수 있다. 소수의 민간부문 고객이 존재한다면, 기업에 독립적인 의사결정의 요소가 있다는 것을 의미하므로 당해 실체는 통제되는 것으로 생각될 수 없다. 일반적으로 공공부문의 영향력 때문에 공공부문 이외의 고객들과 자유로이 거래할 수 없다는 분명한 증거가 있다면, 공공부문의 통제가 암시될 수 있다. 여덟째, 정부로부터의 차입에 의한 통제(Control attached to borrowing from the government). 자금 대부자들은 종종 융자의 조건으로 통제를 가할 수 있다. 만약 정부가 융자 또는 보증을 제공하면서 민간부문의 건전한 실체가 은행 차입시 통상 나타나는 이상의 통제를 - 64 - 부과한다면, 통제가 시사될 수 있다. 마찬가지로 오직 정부만 융자할 의향이 있다면 통제가 부과될 것이다. 어떤 경우에는 이 여덟 가지 중 한 가지 요소로서 통제를 충분히 행사할 수 있지만, 또 다른 경우에서는 많은 별도의 요소들이 집합적으로 통제를 표현할 수도 있다. 모든 요소들을 총체적으로 감안한 결정은 그 성격상 판단의 문제이지만, 이들 판단은 유사한 상황에서 일관성 있게 이루어져야 한다. 1. 조세의 초과부담 국민경제 내에서 재정총량 규모를 확대하는 것은 크게 두 가지 측면에서 사회적 비용을 부담한다. 첫째, 재정총량 규모를 확대하면 자율적 시장규모를 축소시킨다. 재정총량 규모를 증가시키기 위해서는 정부가 강제력을 동원하여 조성하는 조세의 부담을 증가시켜야 한다. 민간부문에서 조세가 부담되면 민간의 자율적 거래에 의해 형성되는 시장의 규모를 감소시킨다. 이러한 시장규모의 감소는 곧 수요자이건 공급자이건 자신이 시장에서 구현하는 개인적 이익의 규모를 감소시킨다. 조세는 민간시장의 적정 수급량을 축소시켜 해당 부분에 대한 소비자잉여를 사라지게 한다. 이를 조세의 초과부담(excess burden) 또는 사중손실(deadweight loss)이라고 한다. 정부가 특정한 정책목표를 달성하고자 사업을 시행하는 경우 여기에서 소요되는 재정자금을 위해 조세를 부과하는 경우 사중손실이 발생한다. 예컨대 조세의 사중손실이 1원당 0.25원이라고 한다면 정부가 1억원의 정책사업을 시행할 때 우리 사회가 부담하는 사회적 비용은 2천 5백만원이 되는 것이다. 이제 이러한 사실들을 분석적인 방법으로 보다 자세히 살펴보기로 한다. 설명의 편의상 부분균형적인 방법을 이용하는 [그림 5]를 활용하 - 65 - 기로 한다. 그림은 특정 시장에서 조세가 부과될 때 나타나는 효과를 설명하고 있다. 조세부과 이전의 균형점은 수요과 공급곡선의 교점에서 결정되지만, 조세부과 이후에는 균형 수급량이 감소한다. 조세부과 이전 소비자잉여는 ‘A + B + C'로서 표현되지만 조세부과 이후에는 ’A'로 감소한다. 또한 생산자잉여도 조세부과 이전의 ‘D + E + F'에서 'F'로 감소한다. 이러한 변화는 조세부과로 소비자잉여는 'B + C'만큼, 생산자잉여는 ‘D + E'로 감소했음을 표시한다. 그런데 조세수입은 'B + D'이기 때문에 조세부과는 민간부문의 소득을 ’B + C + D + E'만큼 감소시켜 정부부문의 소득을 ‘B+D'만큼 증가시키고 있다. 이 과정에서 증발하는 소득은 ’C + E'만큼 나타나는데, 이를 사중손실(deadweight loss) 또는 초과부담(excess burden)이라고 한다. [그림 5] 조세부과의 초과부담 왜 이러한 증발이 발생하는가? 그 이유는 조세가 민간의 자율적 거 - 66 - 래에 영향을 미쳐 시장의 수요와 공급의 균형에 영향을 미치기 때문이다. 조세부과는 민간의 소득을 정부로 이전하는 것을 목표로 하는데, 이 과정에서는 불가피하게 민간의 자율적 거래활동을 위축시켜 초과부담만큼의 사회적 비용이 발생한다는 것이다. 조세의 사중손실을 재정자금의 집행에 반영하는 대표적 국가로는 미국을 들 수 있다. 미국은 조세의 사중손실이 1달러당 25센트로 추정되기 때문에, 공공투자의 비용을 계산할 때 1.25를 곱하여 계산한다. 다만 이용료 수입으로 충당되는 공공투자, 그리고 사회적 외부편익을 제공하는 원가절감형 정부사업에 대해서는 예외를 인정하고 있다. 그러면 우리나라의 경우 조세의 사중손실은 얼마로 추정할 수 있는가? 유감스럽게도 우리나라에서는 아직 이에 대해 충분히 공감대가 형성되어 있는 연구결과를 인용하기는 어렵다. 다만 김승래·김우철(2007)은 자본소득과세 29.8%, 노동소득과세 21.2%, 일반소비과세 15.5%로 추정한 바 있다. 다른 나라의 연구결과를 전반적으로 조명할 때, 이들의 추정치는 대체적으로 합리적인 범위 내에 있다고 할 수 있다. <표 9>는 조세의 사중손실을 추정한 연구들을 정리하였는데, 대부분의 추정치가 25% 내외에 있음을 발견할 수 있다. 또 미국의 연방정부도 공식적으로 25%를 사용하고 있음을 감안할 때 우리나라도 최소 20% 이상으로 보는 것이 타당할 것이다. 약 20%에 달하는 조세의 초과부담은 정부와 공공부문이 자금을 사용하는데 따른 사회적 비용이다. 강제력으로 조성된 자금을 사용하는 정부와 공공부문이 많아지면 많아질수록 그에 따른 사회적 비용은 더 많이 늘어나는 것이다. 우리나라의 GDP대비 조세부담율은 2007년 21.0%까지 상승한 이후 감세정책 추진으로 2010년 19.3%로 하락하였는 - 67 - 데, 당해 기간의 초과부담이라는 측면만을 감안할 때에는 공공부문의 사회적 비용이 감소하고 있다는 것을 의미한다. 그러나 채무증가에 따른 미래의 조세부담 등을 종합적으로 고려해야 할 것이다. <표 9> 사중손실에 의한 재정자금의 사회적 비용 추정
자료: Warlters and Auriol(2005), p.15 - 68 - 그런데 조세수입을 획득하기 위해서는 조세의 초과부담뿐만 아니라 납세자의 순응비용과 함께 조세행정의 비용도 요구된다. 납세자의 순응비용을 추정한 연구는 발견하기 어렵고 또 그 금액을 개략적으로 가늠하기도 사실상 거의 불가능하다. 조세수입 대비 행정비용의 비율은 많은 국가에서 1% 내외이기 때문에 본 연구에서는 이 금액을 무시하고자 한다. <표 10> 조세의 행정비용 자료: Warlters and Auriol(2005), p.20 2. 암묵적 비용 공공부문은 ‘국가’라는 하나의 법인격으로 통합되어 있는 정부행정기 - 69 - 관과 개별적으로 법인격을 갖고 있는 공공기관으로 구분된다. 공공기관은 다시 준정부기관과 공기업으로 구분되는데, 공공부문 내에서 공기업을 제외하고는 전통적인 회계처리방식이 현금주의와 통합회계라 할 수 있다. 현금주의란 발생주의에 대비되는 개념이고, 통합회계란 관리적 측면에서 이루어지는 사업별 구분회계와 대비되는 개념이다. 공공부문에서는 현금주의와 통합회계의 전통이 남아 있기 때문에 사용되는 자원의 경제적 비용이 적절하게 평가되지 않는다. 특히 회계적인 측면에서 발생주의와 구분회계가 도입된다 하더라도 이들을 예산관리로 전환하는데에는 많은 노력이 필요하다. 다시 말해 예산을 제공함에 있어 발생주의와 구분회계의 기준에 따라 예산이 제공되지 못한다면 회계적 측면에서 발생주의와 구분회계를 도입하더라도 그 효과는 반감될 수 있는 것이다. 발생주의와 구분회계에 의한 예산이 제공되지 않기 때문에 나타나는 공공부문의 중요한 사회적 비용은 자본수수료와 보증료가 계산되지 않는다는 것이다. 자본수수료가 평가되지 않기 때문에 당해 기관이 정부의 사업을 추진할 때 제공되는 기본 자산에 대한 기회비용이 적절히 감안되지 않는다. 또 공공부문의 정부행정기관은 말할 것도 없고 공공기관들에 대해서도 ‘국가’가 사실상 보증을 제공한다고 할 수 있다. 이들에 대한 보증수수료가 감안되지 않기 때문에 공공부문 편향적 자원배분 의사결정이 이루어질 수 있는 것이다. 우리나라 공공기관들의 법적 유형은 다양하지만 대부분 특별한 입법에 의해 설립‧운영되는 특수법인 또는 공법인이다. 특수법인에 대해서는 암묵적으로 정부보증이 있는 것으로 간주되어 파산위험(또는 도산위험)에 따른 자기조정력에 상당한 한계가 있다. 물론 특수법인은 국가(중앙행정기관)와 분리된 별도의 법인격을 갖고 있기 때문에 법적으로 중앙정부의 보증이 없다고 말할 수도 있을 것이다. 그러나 특수법인에 대 - 70 - 해서는 정부가 사실상 정치적 도덕적 책임을 부담하기 때문에 이들 공공기관에는 파산위험이 거의 없다고 할 수 있다. 더구나 특수법인의 운영에 정부가 오랫동안 지속적으로 다양한 개입과 통제를 해 왔다면 정부는 재정적 책임을 면하기 어려울 것이다. 또한 특정 공공기관에서 출자지분과 이윤의 배당가능성이 규정되어 있다고 하더라도, 공공부문의 지분율이 거의 100%에 가깝다면 이 기관은 정부의 정책적 성격이 강한 것이라 할 수 있다. 이윤배당을 목표로 하는 민간의 지분참여가 거의 미미하다면 이는 시장적인 활동에 종사한다고 말하기 어려울 것이다. 오히려 준정부기관으로서의 성격이 강하다고 보는 것이 합당할 것이다. ‘국가’의 지분이 사실상 100%이며, 더구나 법률에 따라 민간부문에서 출자할 수 있는 기회가 봉쇄되어 있다면 영리법인으로서의 성격도 희박하기 때문이다. 따라서 공기업을 포함하여 모든 공공기관에 대해서는 그 부채 총액에 대하여 정부의 암묵적 보증이 있다. 우리 사회가 300여개 기관을 공공기관으로 유지하기 위해 부담하는 암묵적 보증수수료는 이들의 부채총액에 보증수수료 요율을 곱하면 계산될 수 있을 것이다. 공공기관 상호간의 내부거래에 의한 차입을 여기에 포함할 것인지 의문이 제기될 수 있지만, 정부가 대외적으로 그 전체 부채에 대해 암묵적으로 보증하고 있기 때문에 이를 무시하고자 한다. - 71 - 3. 예산극대화 관료의 효용함수는 권한(power), 명성(prestige), 보수(pay), 승진(promotion)에 의해 영향을 받는데, 이들은 다시 조직의 규모 그리고 예산의 규모에 영향을 받는다. 따라서 관료는 예산규모의 극대화를 추구한다. 이는 이윤극대화를 추구하는 기업의 행동과 극단적으로 대비될 수 있다. 이제 이러한 사실을 [그림 6]을 통해 보다 자세히 살펴보기로 한다. [그림 6] 이윤극대화와 예산극대화 그림에서 독점기업의 이윤극대화는 한계수입과 한계비용이 일치하는 Q0 에서 결정된다. 그러나 시장수요를 수많은 기업들이 경쟁적으로 충족하는 완전경쟁의 상황이라면 기업의 이윤극대화 조건은 한계비용과 - 72 - 시장수요가 일치하는 Q1 에서 결정될 것이다. 그리고 외부성이 존재하지 않는다면 사회적 최적점은 Q1 에서 결정되기 때문에, 완전경쟁의 상황을 시장에서 만들어내는 것이 매우 중요한 정책과제가 된다. 그러나 이러한 재화와 서비스를 공공부문에 맡긴다면 어떠한 선택이 이루어질 것인가? 관료들의 권력 또는 예산극대화의 행태는 Q2 의 산출량을 선택하도록 만든다. 물론 경우에 따라서는 Q2 의 산출량을 초과하여 이 사업에서 손실이 발생하는 상황까지 초래할 수 있다. Q2 의 산출량을 초과하는 생산에서는 손실이 발생하는데, 이는 사업의 공공성이란 명목으로 얼마든지 치장될 수 있을 것이다. 특히 철의 삼각형(iron trangle)이란 정치인, 관료, 특수이해집단(special interest group)의 연합관계에서 만들어진 이익의 공유체계를 의미한다. 자율적 시장기능 하에서는 소비자 선호의 변화, 생산자 비용의 변화에 따라 가격이 변화하고 가격의 변화에 따라 재화와 서비스의 수급량이 자동적으로 변화한다. 그런데 강제력에 기초하는 공공부문 내에서는 재화와 서비스의 공급량이 자율적으로 조정되기 어렵다. 시장기능의 발달로 민간기업에 의해 재화와 서비스가 충분히 제공될 수 있는 경우, 또는 정부가 다른 정책수단을 통해 정책목표를 충분히 달성가능한 경우에도 이익집단의 로비에 의해 구조조정되지 못하고 공공기관의 사업이 지속될 수 있다. 다시 말해 시장과 사회적 변화에 신축적으로 대응하여 변화하지 못하는, 폐지가능한 공공기관의 사업도 얼마든지 존재할 수 있다. 4. 공공기관의 사회적 비용 조세의 초과부담을 이용하여 정부와 공공부문의 사회적 비용을 추정한다면, 국세와 지방세 그리고 각종 부담금 수입에 120%를 곱하여 그 - 73 - 금액을 공공부문의 사회적 비용이라 할 수 있다. 그런데 공공부문의 핵심이라 할 수 있는 정부행정기관이 수행하는 기능들을 민간부문에 위탁하는 것은 이론적으로 불가능한 것은 아니지만 현실적으로는 상당한 무리가 있을 것이다. 다시 말해 정부행정기관의 비용에 대해 조세의 초과부담율 20%를 단순히 적용하는 것은 오히려 적정하다고 말하기 어렵다. 대신 공공기관의 사업에 대해 이러한 논리를 적용하는 것이 타당하다고 생각할 수 있기 때문에 이들을 보다 자세히 살펴보고자 한다. 우선 공공기관의 수입은 크게 ‘정부로부터의 수입’과 ‘민간으로부터의 수입’ 두 가지 유형을 구분할 수 있다. 그런데 ‘정부로부터의 수입’이라고 하더라도 그것이 공정한 입찰을 전제로 한 조달계약 형태라고 한다면 정부지원이라고 할 수는 없을 것이다. 또한 ‘민간으로부터의 수입’이라고 하더라도 그것이 정부의 강제력에 기초하여 나타나는 수입이라고 한다면 시장을 통한 매출수입으로 간주하기는 어려울 것이다. 그런데 정부의 강제력에 기초하지 않는 시장수입 또는 매출수입을 판단하는 것은 가치판단이 개입될 수 있는 여지가 있다. ‘정부로부터의 수입’은 정부의 일반회계, 특별회계, 기금에서 공공기관에 지급하는 금액이 될 것이다. 이들의 예산과목을 중심으로 할 때 출연금, 출자금, 보조금, 이전수입, 법령에 의한 위탁사업비 등이 ‘정부로부터의 수입’에 해당될 것이다. 이들은 공공기관이 수행하는 사업에 대하여 정부가 명시적으로 지급하는 금액으로, 대가성 지급금이라 할 수 있다. 이 지급금의 규모는 국가계약법의 공정한 경쟁조달을 전제로 하지 않기 때문에 공정한 시장가격을 상회한다고 하여도 무방할 것이다. 따라서 정부가 경쟁조달 없이 공공기관에 사업을 부여함으로써 우리 사회가 부담하는 비용은 이 지급금의 일부가 해당될 것이다. - 74 - 그리고 ‘민간으로부터의 수입’ 중에서도 사실상 정부의 강제력에 의해 조성되는 수입은 공공기관의 사업에 대해 정부가 보장한 대가 지급금이 된다. 여기에는 공공기관이 직접 수령하는 부담금 수입, 법령에 의한 수수료 또는 대가 형태로 규정된 금액이 포함된다. 이들 또한 대가성 지급이지만 공정한 시장가격을 상회한다고 봐야 할 것이다. <표 11> 공공기관 유형별 수입에 대한 정의
자료: 기획재정부, 알리오시스템, 기관별 공통공개기준, www.alio.go.kr. 이와 같이 ‘정부로부터의 수입’이건 ‘민간으로부터의 수입’이건 공공기관의 사업에 대한 대가성 지급이지만 공정한 시장가격 또는 원가를 반영하는 것으로 볼 수 없는 금액들은 모두 알리오시스템에서 정부지원으로 분류되고 있다. 정부지원은 시장기구에 의한 수입으로 볼 수 없으며 경쟁이 없는 정부의 지급금 규모라 할 수 있다. 각종 출연‧출자‧보조‧위탁사업비 등 수의계약적 지원금은 공공기관의 사업에 대한 대 - 75 - 가성격의 지급이면서도 경쟁입찰이 없기 때문에 적정 원가를 상회할 것이다. 알리오시스템에 의하면 정부지원을 제외한 나머지 금액들은 모두 자체수입으로 간주되고 있다. 여기서 순수자체수입은 ‘정부로부터의 직·간접적 지원에 기초하지 않은 순수한 자체수입’으로 정의되고 있다. 그런데 이는 순수한 시장수입으로서 정부의 강제력에 기초하지 않는다고 할 수 있을 것인가? 여기에 대해서는 의문이 제기될 수 있다. 왜냐하면 순수자체수입의 금액은 해당 공공기관이 알리오시스템에 직접 입력하므로 그 해석에서 논란이 있을 수 있기 때문이다. 만약 정부가 공공기관의 안정적 수입을 위해 특정 사업권을 인허가하고 있다면 그 사업의 수입은 정부의 강제력에 근거한 수입이 될 수 있다. 예컨대 한국관광공사의 경우 면세점, 카지노 운영수입이 있는데, 이들 수입이 모두 순수자체수입으로 분류되는 것으로 추측된다. 또한 한국토지공사는 정부의 토지개발업무를 대행하며 토지의 개발이익을 향유하고 있는데도, 알리오시스템에 의하면 정부지원이 일체 없이 모두 순수자체수입에 의해 운영되는 것으로 공개되고 있다. 반면 마사회의 경우에는 경마관련 매출액(마권매출액,입장권매출액)이 모두 ‘위탁 및 독점수입’으로 분류되어 정부지원으로 간주되고 있다. <표 11>의 정부지원 수입형태를 공공기관의 유형별로 정리하면 <표 12>와 같다. 표에서 출연금, 출자금, 보조금, 부담금 및 이전수입, 위탁 및 독점수입은 정부의 강제력에 기초하여 나타나는 수입이다. 이들의 합계 금액은 64.1조원으로 계산되는데, 여기에 최소 20%의 사중손실 비율을 적용하면 매년 12.8조원이 우리나라가 300여개의 공공기관을 지탱하기 위해 부담하는 사중손실 금액이 된다. 사중손실을 제외하더라도 정부지원의 수입 금액 합계액 64.1조원은 과연 적정한 규모로 볼 수 있는가? 다시 말해 사중손실은 64.1조원을 - 76 - 국민경제 내에서 강제적으로 조성할 때 나타나는 비용인데, 이 64.1조원은 사업의 편익을 감안하여 적정하게 산출된 사업비인가의 문제를 생각할 수 있다. 공공부문의 관료들은 기본적으로 ‘예산극대화’를 추구하기 때문에 64.1조원은 사회적 적정규모를 초과한다고 보는 것이 타당하다. 만약 이들 사업에 대해 공정한 경쟁이 이루어진다면 이 금액의 약 10%가 절감될 수 있을 것으로 추정하고자 한다. 10%의 비율에 특별한 논리적 근거가 있는 것은 아니지만, 일반적으로 개혁 작업이 이루어지는 경우 10～20% 절감목표가 통상 제시되는 점을 감안한다면 10% 정도가 초과계상되는 것으로 생각할 수 있을 것이다. 만약 10% 비율을 인정한다면 매년 약 6조원의 금액이 우리 사회가 공공기관을 지탱하는데 지급하는 과도한 지원금으로 간주해도 무방할 것이다. <표 12> 공공기관의 유형별 정부지원(2010년) (단위: 백만원, %)
자료: 기획재정부, 알리오시스템, www.alio.go.kr. 그리고 2008년 11월 언론보도에 의하면, 기획재정부와 은행 사이에 체결될 ‘대외채무 지급보증 관련 양해각서(MOU)’에서는 보증수수료가 1% 수준에서 책정될 것으로 알려졌다. 이러한 사실을 감안하면 보증수수료는 0.5%∼1.0% 수준을 적용하는 것이 타당할 것으로 보인다. 공공 - 77 - 기관의 유동부채 총액 492.4조원에 이 비율을 적용하면 우리 사회가 부채의 지급보증을 통해 공공기관에 매년 2.5∼4.9조원을 지급하고 있는 것으로 추정할 수 있다. 그런데 <표 14>에서 자산총액에서 유동부채와 비유동부채를 공제하면 자본금이 산정될 수 있다. 이들 자본금이 개별 기관의 대차대조표에 계상되는지 여부에 상관없이 이들은 당해 기관의 사업을 운영하기 위한 기본적인 재산이 된다. 만약 이들 재산의 전액에 대해 정부가 소유권을 행사하고 있다면 이들에 대한 자본수수료가 책정되어야 한다. 표에서 기본재산 금액은 613조원으로 계산되는데, 이들에 약 3%의 자본수수료 비율을 적용한다면 그 비용은 18.4조원이 계상될 수 있다. 물론 공기업의 경우 기본재산의 일부를 민간부문에서 보유하기 때문에 이들에 대해서는 그 금액을 공제해야 하지만, 공공기관들을 지탱하기 위해 국민경제는 매년 약 18.4조원을 자본수수료의 형태로 부담한다고 설명할 수 있다. <표 13> 공공기관 유형별 자산과 부채(2010년) (단위: 백만원)
자료: 기획재정부, 알리오시스템, www.alio.go.kr. - 78 - 만약 민간기관과 달리 정부가 공공기관에 특별히 조세감면을 제공하고, 각종 사업의 인허가 절차를 생략 또는 간편하게 하고 있다면 이 또한 비예산적 정부지원으로 생각되어야 한다. 이들 외에도 공익근무요원의 제공, 자산재평가의 특례, 토지수용 특례 등등에 대해 공공기관에 지원을 하고 있다면 이들의 가치도 암묵적인 지원으로 생각되어야 한다. 그러나 조세감면 등의 부분에 대해서는 조사가 이루어지지 않았기 때문에 이들을 평가하기란 매우 어렵다. 그리고 사중손실은 조세에 의해서만 나타나는 것이 아니다. 정부가 특정 사업에 과도한 지원 또는 보조금을 지급하면 자율적 시장 수급량을 초과하는 생산이 이루어진다. 이는 소비자의 지불의사를 초과하는 생산비용을 우리 사회가 부담하도록 만들기 때문에 낭비적 생산이라 할 수 있다. 예컨대 100원의 비용을 투입하여 90원의 가치를 만들어내고 있다면 10원은 사중손실이 된다. 예컨대 공공기관의 사업이 지나치게 확대됨으로써 유능한 젊은이들이 민간기업 대신 공공기관으로 취업하는 노동시장의 왜곡은 이러한 현상을 말한다. 또한 공기업이 지나치게 공격적인 사업 확장을 추진함으로써 민간기업의 비용효율적인 투자를 구축하고 또 민간기업의 해외진출을 방해하는 등등이 바로 여기에 해당된다. 특히 배당되지 않는 공공기관 잉여금으로 과다한 공공사업을 수행할 수도 있고, 과다한 자산(예컨대, 호화청사)을 보유할 수도 있다. 공공기관에 대한 정부 지원금이 초래하게 될 이러한 사중손실을 추정하는 것은 매우 어렵다. 공공기관의 과도한 사업규모가 어느 정도인지를 가늠하기 어렵기 때문이다. 그러나 비록 비판의 여지가 많더라도 이를 추정하는 것이 그 비용보다 편익이 더 클 수 있기 때문에 이를 개략 추정하기로 한다. <표 15>는 공공기관의 손익계산서 상의 주요 항목들을 정리한 것이다. 여기서 총비용은 362.1조원인데, 이 중 매출원가로 - 79 - 지출된 금액은 324.5조원이다. 그 차액 37.6조원은 과도하게 이루어진 사업규모로 간주하여, 사중손실 비율 20%를 적용하면 매년 7.5조원이 매년 발생하는 정부지원의 사중손실이라 할 수 있다. 이들은 구조조정하여 폐지하는 경우 절약할 수 있는 사회적 가치라 할 수 있다. <표 14> 공공기관의 손익계산서 주요 항목(2010년) (단위: 백만원)
자료: 기획재정부, 알리오시스템, www.alio.go.kr. - 80 - Ⅰ. 공공부문의 구조조정: 사회적 비용의 극소화 4. 공공부문과 시장적 기제 (1) 공공부문의 유인구조 재정관리는 거시재정과 미시재정의 영역으로 구분되는데 각 영역별 재정개혁의 목표는, 거시재정에서 ‘합리적인 의사결정체계 구축’으로 미시재정에서 ‘효율성제고 유인구조 정렬’로 규정할 수 있다. 거시재정은 재정총량규모 및 분야별 재정규모의 선택 및 조정과정을, 미시재정은 재정분야 내에서 사업별 금액과 집행방법 등의 선택과정이다. 거시재정에서 ‘합리적 의사결정체계’는 정부가 주어진 자원제약 하에서 제반 의사결정이 합리적으로 이루어지는 체계를 의미한다. 미시재정에서 ‘효율성제고 유인구조’는 재정을 집행하는 개인들의 의사결정이 국민경제의 효율성을 제고하도록 유도되는 유인구조를 의미한다. 거시재정에서 ‘합리적인 의사결정체계’를 구축하기 위해서는, 재정자원의 제약 등 재정운용에 관한 제반 정보를 투명하게 공개하고 또 그 의사결정에서 견제와 균형의 민주적 절차가 확립되어야 한다. 중장기적 재정건전성, 재정의 경기조절기능, 분야별 재정배분 등에 관한 재정정보가 체계적이고도 투명하게 공개됨으로써 합리적인 의사결정을 유도할 수 있다. 민주적인 의사결정을 위해서는 강제력에 기초한 통합재정 전체를 대상으로 국민의 대의기구인 국회가 예산편성의 최종 승인을 내리고 행정부의 재정집행에 대해 ‘해명책임(accountability)’을 추궁할 수 있어야 한다. 미시재정에서 ‘효율성제고 유인구조’가 정렬되기 위해서는, 사업집행자가 사업의 최종적 효과(outcome)와 산출(output) 그리고 사업원가 - 81 - (cost)를 파악하여 충분한 자율성을 발휘함과 동시에 책임성을 부담해야 한다. 재정사업 효율성 제고를 위한 첫 번째 조건은, 사업집행자에게 재정사업의 목표(최종성과와 산출물)를 명확하게 제시함과 동시에 사업원가 범위 내에서 적정 투입물 조합을 선택할 수 있도록 재량권을 허용해야 한다. 효율성 제고를 위한 두 번째 조건은, 사업집행자가 사전 약속한 목표를 달성하지 못했을 때 ‘해명책임’을 부담하며 그 결과에 따라서는 파산(bankcrupcy)에 준하는 법적책임(responsibility)을 부담하는 것이다. 미시재정에서 사업집행자에게 사업의 궁극적인 목표를 명확하게 하고 재량과 책임을 부여하는 것은 전통적인 공공행정(public administration)의 개념을 공공경영(public management)의 개념으로 전환하는 것이다. 전통적인 공공행정은 인건비, 경상비, 자본지출비 등 세부비목과 이들의 집행내용을 통제하는 법률을 사업집행자가 준수(compliance)하는지를 사후 감독하는 과정이다. 1980년대 이후 제도경제학의 이론적 성과가 공공부문에 도입되면서 재정사업의 궁극 목표, 재량 범위, 책임 부담 등이 규정된 협약을 중심으로 하는 신공공경영(New Public Management, NPM)의 개념이 도입되었다. 제도경제학은 신고전파 경제학과 달리 기업활동을 생산함수 대신 거래비용 절감을 위한 제도적 수단으로 파악하였는데, 공공부문에서도 이러한 시각 하에서 정부활동을 거래비용의 관점에서 조명하고 있다. 신공공경영(NPM)의 관점에서 가장 급진적이고도 혁신적인 재정개혁을 추진한 대표적 국가로서 뉴질랜드가 있는데, 1980～1990년대 입법된 세 개의 법률이 뉴질랜드 재정개혁의 기본 틀을 형성하였다. 국가부문법(State Sector Act 1988)은 거시재정의 분야별 재정배분을 개선하고자 정책결정자인 장관(Minister)과 정책집행자인 정부부처 최고행정관(Chief Executive)의 관계를 규정하는 법률이다. 국가재정법(Public - 82 - Finance Act 1989)은 미시재정의 재정사업 효율성 제고를 위하여 재정사업 성과를 산출(output)과 효과(outcome)로 구분한 후 투입에 대한 재량권을 부여하고 기업회계기준의 적용을 규정한다. 재정책임법(Fiscal Responsibility Act 1994)은 거시재정의 총량규율을 확립하고자 재정전략, 경제 및 재정예측 등 재정정책에 관한 정보를 제공하여 의회의 합리적 토론을 유도하는 체제를 규정한다. 1980년대 이후 최근까지 OECD 선진국들은 신공공경영(NPM)의 관점에서 ‘합리적 의사결정체계’와 ‘효율성제고 유인구조’를 구축하기 위한 재정개혁을 꾸준히 추진하고 있다. 영국, 호주, 미국, 캐나다 등 영미권 국가들은 제도경제학의 기본 이념 하에서 정부회계 개혁, 재정준칙 설정, 성과협약 등의 제도적 틀을 구비하여 왔다. 독일, 프랑스 등 대륙권 국가들도 미시재정에서 효율성제고 유인구조를 확립하려는 성과협약을 채택 경쟁을 강화하고 있으며, 아시아권에서는 싱가폴이 뉴질랜드식 재정개혁을 전면적으로 도입하는 노력을 경주하였다. 우리나라에서도 1990년대 후반부터 선진국의 재정개혁 경험이 소개되며 2000년도 이후 이들을 도입하는 노력들이 경주되었으나, 일관성 있게 추진되지 못하고 단편적인 사례 위주의 정책들이 남발되는데 그쳤다. 김영삼 정부 후반기인 1996년부터 뉴질랜드, 영국, 호주 등 영미권 국가들의 재정개혁에 대해 많은 연구자료들이 발간되었다. 외환위기 직후 김대중 정부는 정부개혁실을 설치하고 각종 재정개혁을 추진하였으나, 공기업 민영화 이외에는 재정개혁의 근본적인 이념이 꾸준하고도 깊이 있게 실현되지는 못하였다. 노무현 정부에서는 기획예산처가 주도하는 4대 재정혁신이 추진되었으나, 각종 위원회를 중심으로 다양한 과제들이 산발 추진되었고 또 정부지출 확대를 주도하는 입장을 취함으로써 근본 개혁에는 이르지 못하였다. 이명박 정부는 10% 예산절감과 감세를 재정개혁의 기치로 내세웠으 - 83 - 나 세련된 개혁프로그램 없이 감세만 추진되었고 또 금융위기로 재정지출 절감을 위한 개혁의지가 실종되었다. (2) 유인구조와 시장적 기제 1980년대 이후 추진되었던 정부 및 재정개혁의 프로그램들은 다양하였지만 미시재정의 영역에서 한결같은 목표는 공공부문 내에서 ‘자기책임-보상’의 민간법인식 유인구조를 개발 정착하는 것이다. 개인행동의 장기적이고도 집단적인 결과는 개인의 도덕적 가치보다 그가 처한 유인구조에 좌우되므로, 공공부문의 비효율성을 근본적으로 치유하기 위해서는 ‘자기책임-보상’의 유인구조를 확립해야 한다는 것이다. 정부와 공공부문이 ‘자기책임’이 부족한 이유는 이들이 ‘국가’라는 거대한 법인격에 포함되어 민간법인과 같은 ‘파산의 치유력(healing power of bankruptcy)’이 발휘되지 못함으로써 도덕적 해이가 발생하기 때문이다. 민간기업 또는 민간비영리법인은 비효율적이고 방만한 운영을 지속하면 파산할 수 있다는 위협에 항상 직면하기 때문에 법인의 소유자와 종사자들은 끊임없이 위험을 평가하고 대비할 유인을 가진다. 반면 정부와 공공부문에서는 최악의 경우에서도 통화증발을 통한 해결에 의존할 수 있기 때문에 종사자들이 파산에 따른 경제적 위험을 심각하게 느끼지 못한다. 1997년 우리나라에 외환위기를 초래하였던 대규모 기업집단과 금융기관의 도덕적 해이는 대마불사(大馬不死)로 표현되는데, 이는 ‘파산의 치유력’이 발휘되지 않았을 때 나타나는 사회적 폐해를 극명하게 보여주었다. ‘파산의 치유력’이 적절히 발휘되지 않기 때문에 정부와 공공부문은 자세하고도 충분하게 규정된 법령과 규칙, 그리고 명령 등을 시달하고 이들의 엄격한 준수를 사후 감독하는 방법이 채택되어 왔다. 파산의 치유력을 갖고 있는 민간법인은 제반 위험을 스스로 평가하고 관리할 수 - 84 - 있지만, 그렇지 않은 기관들은 외부의 명령과 통제가 없다면 충분히 제어되기 힘들다. 정부와 공공기관의 관리자는 복잡한 법령망을 건드리지 않으면서 정치적 요구를 수용하는 편법을 발휘하는 것을 최고의 능력으로 인식하였다. 정부와 공공부문에서 ‘자기책임’뿐만 아니라 ‘보상’이 부족한 이유는, 정부와 공공기관들이 획득하는 예산규모는 이들이 사업성과를 제고하기 위해 기울이는 노력과 성과의 정도에 비례하지 않기 때문이다. 일반적으로 민간법인에서는 법인이 수행하는 사업의 성과(원가절감, 품질개선 등)가 개선될수록 법인의 소득(매출액 등)이 증가하기 때문에 노력에 대한 보상이 비례한다. 반면 정부와 공공부문에서는 당해 기관이 획득하는 예산(또는 자원)의 규모가 당해 기관의 성과보다 사업 자체의 정당성에 따라 좌우되기 때문에 노력과 보상은 거의 연계되지 못한다. 치르는 대가(또는 노력)와 소득이 연계되는 민간법인과 달리, 정부와 공공부문은 예산획득의 대가가 거의 0에 가깝기 때문에 더 많은 예산을 획득 지출하는 방향으로만 유인이 작동하여 정부예산은 지속 확대되었다. 정부와 공공기관의 예산 획득을 위한 대가는 ‘예산당국에 대한 설득비용’에 불과하지만, 민간법인의 경우에는 그 대가가 치열한 경쟁으로 결정되기 때문에 획득하는 소득의 규모가 부담하는 대가에 의해 제한된다. ‘파산의 치유력’에 의한 자기책임, ‘대가와 소득의 연계’를 통한 보상은 민간부문과 공공부문을 구분하는 가장 중요한 차이로서, 정부와 공공부문의 유인구조는 ‘자기책임-보상’이라는 구조를 통해 개선 가능하다. 정부와 공공기관의 독점을 경쟁구도로 전환하면 대체적인 공급자가 가능하기 때문에 ‘자기책임’이 형성될 수 있고, 또 정부와 공공기관의 산출과 예산을 연계하면 ‘보상’ 체계가 구축가능하다. 정부와 공공부문에 ‘자기책임-보상’의 유인구조를 형성하기 위해 - 85 - 1980년대 이후 OECD 선진국들이 보편적으로 사용하고 있는 정책수단으로는 성과협약(Performance Agreement)을 들 수 있다. ‘국가’는 정부와 공공기관들을 공공서비스 생산자 또는 제공자로 간주하여 ‘성과협약’을 체결하고, 여기서 산출과 예산의 연계 및 자기책임에 관한 규정을 포함할 수 있을 것이다. 성과협약이 보편적으로 채택되기 시작하면 정부 및 공공부문의 내부거래에 대해서도 명시적 또는 암묵적 대가지급을 전제로 하는 소위 내부시장(Internal Market) 제도가 채택될 수 있다. 정부와 공공기관에서 ‘자기책임-보상’의 유인구조가 형성되면 투입통제와 법령준수(Compliance)를 중시하는 전통적인 공공행정(Administration)은 산출통제와 창의성에 기반한 경영(Management) 개념으로 전환된다. ‘자기책임-보상’의 유인구조를 형성하기 위한 ‘성과협약’이 체결되기 위해서는 가장 먼저 정부와 공공기관의 산출물이 명확하게 규정되어야 한다. 전통적으로 정부와 공공기관의 업무는 법령 또는 정관(定款)에 간단하게 기술되고 투입에 관한 세부 내용은 사후적인 명령에 의해 통제된다. 산출통제로 전환하기 위해서는 정부와 공공기관에 요구되는 산출물(또는 서비스)이 명확하게 규정되어 사전적 스펙(Specification)으로 관리될 수 있어야 한다. ‘성과협약’이 체결될 수 있는 두 번째 조건은 명문화된 산출물을 생산하는데 소요되는 예산을 총액기준으로 사전 결정함으로써 투입물 선택 등 사업방법에 대해 자율적인 창의성을 부여해야 한다. 전통적으로 정부와 공공기관의 예산은 인건비, 물건비 등 투입물 중심의 각목명세에 따라 편성되었는데, 경영개념이 도입되기 위해서는 산출물의 예산총액을 편성하여 예산집행의 자율성을 부여할 필요가 있다. 공공부문의 경영 개념을 보다 강화하기 위해서는 현금 개념의 예산을 발생주의 또 - 86 - 는 자원예산 개념으로 전환하여, 국공유재산 등 정부가 사용하는 일체의 자원에 대한 기회비용을 예산으로 제공하는 것이 적절하다. 자원예산(Resource Budget)은 정부가 사용하는 자원 총액의 가치를 제시하는 방식으로, 여기서는 정부가 총원가 범위 내에서 투입물의 적정성(optimal mix of inputs)을 추구하는 유인이 생긴다. ‘성과협약’이 충분한 효과를 발휘하기 위한 세 번째 조건은 기관이 약정된 산출과 효율적 운영을 달성하지 못하였을 때 ‘파산의 치유력’에 상응하는 자기책임을 추궁할 수 있는 규정을 포함하는 것이다. 기관의 파산은 기관의 소유자와 종사자들에게 심각한 경제적 불이익을 부여하는 것인데, 성과협약 내에 이에 상응하는 불이익을 규정할 수 있을 것이다. ‘성과협약’은 느슨한 형태의 규정인데, 이를 점차 엄격한 내용으로 발전시켜 성과계약(Performance Contract)으로 전환한다면 정부와 공공기관의 독점체제는 경쟁구도로 전환되어 궁극적으로는 민영화가 가능하다. 민영화는 공공기관의 소유권을 민간부문에 매각하고 정부는 일반적인 시장규제와 특정한 산업규제만을 행사하는데, 지역 및 사업 독점권을 부여하는 양허계약(Concession Contract)이 체결되는 경우도 있다. 민간위탁(Contracting-Out)은 공공사업을 계약으로 전환한 후 경쟁입찰을 통해 민간기업에 위탁하는 것으로 산출물, 예산총액, 위험배분, 책임관계 등을 명확하게 하는 계약이 체결된다는 점에서 민영화와 구분된다. 시장성테스트(Market-Testing)는 정부가 민간위탁을 촉진하기 위하여 공공사업을 성과계약으로 전환한 후 경쟁입찰을 강제적으로 요구하는 제도이다. 각종의 재정개혁 프로그램들은 ‘산출물 규정의 명확성’, ‘예산집행의 재량권’ ‘자기책임의 정도’ 등에 따라 그 강도를 평가할 수 있다. ‘산출물 규정의 명확성’이 강해질수록 ‘예산집행의 재량권’이 폭넓게 부여될 - 87 - 수 있기 때문에 이 두 가지 요소는 상호 연관되어 있다. ‘자기책임의 정도’는 독점사업 체제를 경쟁체제로 전환하고 약속한 성과를 달성하지 못할 때 ‘파산’에 준하는 책임을 경영자와 종업원에게 부여하는 정도에 따라 좌우될 것이다. 5. 공공부문 구조조정: 현황과 과제 1998～1999년 기간 중 김대중 정부에서 수행된 일련의 공공개혁 작업들은 다음 <표 15>과 같이 정리될 수 있다. <표 15>에서 거시재정의 ‘합리적인 의사결정체계 구축’과 연관되는 재정개혁 작업들의 내용과 의의를 대략 다음과 같다. 정부산하기관관리기본법 제정, 기금제도의 재정규율 강화, 예비타당성제도, 총사업비 관리 강화 등은 공공부문과 재정의 총량적 제약을 강화하는 수단이다. 복식부기, ‘예산편성과 집행과의 연계 강화’는 객관적이고도 다양한 재정정보를 원활하게 제공함으로써 재정정보의 비대칭성을 극복하기 위한 수단이다. <표 15>에서 미시재정의 ‘효율성제고 유인구조 정렬’과 연관되는 재정개혁 작업들의 의의를 유형별로 정리하면 대략 다음과 같다. 중앙 및 지방정부의 조직개편 및 인력감축, 교육훈련기관 구조조정, 공기업 인력감축 및 통폐합, 산하기관 인력감축 및 통폐합 등은 모두 전통적 정부운영 방식에 의한 조직 통폐합 및 관련 인력 감축이다. 정부기능의 외부위탁, 철도산업 구조개편, 공기업 민영화, 공기업 자회사 정리, 산하기관 민간위탁 등은 모두 정부와 공공기관의 기존 기능을 민간부문으로 점차 이전하는 노력으로 간주될 수 있다. 중앙기능의 지방이양, 정부투자기관 운영시스템 개선, 정부출연연구기관 운영시스템 개선, 예산절약 인센티브 제도 그리고 책임운영기관제도는 ‘자기책임-보상’의 유인구조를 개선하는 제도들이다. - 88 - 산하기관의 과도한 복리후생제도 개선, 공기업과 산하기관의 퇴직금제도 개선은 인건비 운용에 대한 정부통제로서 전통적 정부운영 방식이다. 개방형 인사제도 도입, 성과와 능력중심의 인사제도 도입은 인력운용에 대한 기존의 정부통제를 완화하여 재량권을 강화하는 과정이다. 성과주의 예산제도는 재정사업에 ‘자기책임-보상’ 체제를 구축하는 노력이다. <표 15> 김대중 정부의 재정개혁 관련 작업 목록
자료: 기획예산처, 「국민의 정부: 공공개혁백서」, 2002년 12월. 김대중 정부는 ‘합리적인 의사결정체계 구축’과 ‘효율성제고 유인구 - 89 - 조 정렬’을 위한 다양한 과제들을 추진하였으나, 기본 이념과 중장기적 비전에 따라 지속 추진되지는 못하였다. 각종 재정개혁 작업들이 궁극적 목표와 기본 이념을 달성하기 위해 추진되기보다는 단발성 과제 중심으로 진행되어 국정 패러다임을 변화시키지 못하였다. 노무현 정부는 4대 재정혁신 프로그램을 천명하며 국가재정운용계획, 총액배분자율편성, 디지털예산회계 시스템, 성과관리제도를 제시하였다. 국가재정운용계획, 총액배분자율편성, 디지털예산회계 시스템은 거시재정 영역에서 합리적인 의사결정체계를 구축하기 위한 작업으로 간주될 수 있다. 성과관리제도는 성과주의 예산으로 표현될 수 있는데, 미시재정의 영역에서 효율성제고 유인구조를 확립하기 위한 노력으로 간주될 수 있다. 국가재정운용계획은 추상적인 투자방향만을 제시하던 종래의 중기재정계획과 달리 재정수지, 국가채무 등 총량목표와 구체적인 재원배분계획을 제시하였다. 중기재정계획이 재정운용의 참고자료로만 활용되던 관행에서 탈피하여 국가재정운용계획을 단년도 예산 및 기금운용계획의 기본 틀로 사용하고자 하였다. 계획의 포괄범위도 넓어져 종래 일반회계, 특별회계 등 예산중심에서 예산과 기금을 망라하는 통합재정 기준으로 작성되었다. 2004년 이전까지 우리나라 예산과정은 상향식 취합이 강했는데, 노무현 정부는 다음과 같은 배경 하에서 ‘총액배분자율편성’ 제도의 도입을 천명하였다. 첫째, 기존 예산편성에서는 재정총량 및 분야별 재원배분에 대한 전략적 고려보다 개별 사업과 비목별 예산편성에 집중하였지만, ‘총액배분자율편성’ 제도에서는 국가재원배분의 전략적 선택을 강화할 수 있다. 둘째, 재정규모가 확대되면서 예산당국의 업무부담이 과중하게 되었는데, 중앙집권적 재정통제에서 나타나는 한계를 극복하고 부처의 자율성과 전문성을 적극 활용할 필요성이 높아졌기 때문이다. 셋 - 90 - 째, 기존의 예산편성에서는 집행부처가 예산삭감을 우려하여 예산을 과다 요구하고 예산당국은 일률적으로 대폭 삭감하는 악순환이 반복되며 매년 점증주의식(incrementalism) 예산편성이 이루어졌다. 넷째, 재정총량과 재정적자 규모를 적절히 관리할 필요성을 대비하고자 하였기 때문이다. 노무현 정부 이전의 재정정보시스템은 각 기관별로 관리되어 통합된 재정정보를 제공하지 못했는데, 디지털예산회계 시스템은 예산편성, 집행, 결산까지 모두 하나의 시스템에서 처리할 수 있도록 구성되었다. 이전의 재정정보시스템은 재정경제부의 국가재정정보시스템(NaFIS), 기획예산처의 예산정보시스템(FIMSys), 지방자치단체의 지방재정정보시스템으로 각각 구분 운영되었다. 예산정보관리시스템(FIMSys)은 중기계획과 단년도 예산편성을 개별 관리하고 있었으며, 국가재정정보시스템(NaFIS)은 단식부기 ‧현금주의 시스템이었다. 디지털예산회계시스템은 복식부기, 발생주의에 따라 모든 재정사업의 시작부터 종료까지 전 과정을 관리하며 집행실적과 성과 등 사업 현황을 실시간으로 한 눈에 파악할 수 있도록 하였다. 성과관리제도는 김대중 정부에서 추진하였던 성과주의 예산제도를 발전시킨 것인데, 성과지표와 함께 성과계획서를 작성하고 실적에 대해서는 성과보고서를 중심으로 재정사업자율평가를 도입하였다. 성과계획서는 주요 재정사업에 대한 향후 5년간의 중기 전략목표 및 성과목표를 제시하고, 목표 달성 여부를 판단할 수 있는 지표 및 지표별 목표치를 기술한 보고서이다. 총액배분자율편성 제도의 도입으로 각 부처의 예산운영 자율권이 확대됨에 따라 재정운용 성과에 대한 모니터링과 예산환류의 수단으로 활용하기 위하여 2005년부터 재정사업자율평가(K-PART) 제도 도입되었다. 성과관리제도를 강화하기 위하여 ‘프로그램 예산제도’가 도입되었는데, 기존의 예산항목 체계를 ‘정책기능-조직-프로그램’의 - 91 - 순서로 재편하여 프로그램과 성과단위를 직접 연계시켰다. 노무현 정부 하에서는 민영화, 민간위탁 등이 중단되었기 때문에 성과주의 예산을 제외하고는 ‘효율성제고 유인구조 정렬’을 위해 추진한 재정개혁은 없었다. 노무현 정부는 진보적 가치의 실현을 국정기조의 중요한 축으로 천명하였는데, 진보적 가치를 실현하기 위해 동반성장, 균형발전, 사회투자를 강조하며 공공부문의 구조조정을 회피하였다. 노무현 정부는 4대 재정혁신 외에도 기존의 민간투자제도를 확대하는 임대형 민자사업(또는 BTL 민자사업) 제도를 도입하였는데, 이는 민간투자 대상시설을 기존의 산업기반시설에서 생활기반시설로 확대하였다. 생활기반시설 민자사업은 최종수요자에게 사용료를 부과하기 어렵기 때문에, 정부가 시설물을 운영하며 운영기간 중 민간사업자에게 시설물의 임대료를 지급하는 BTL(Build‧Transfer‧Lease)을 도입하였다. 또한 노무현 정부는 2007년에 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’을 제정하였는데, 이는 재정운용 측면에서 다음 두 가지의 중요한 의의가 있다. 첫째, 정부투자기관, 정부산하기관, 정부출연연구기관뿐만 아니라 공공부문에 포함되는 전체 기관들을 모두 망라하여 관리의 사각지대가 발생하지 않도록 총괄적 관리체제를 구축하였다. 둘째, 공공기관의 유형을 준정부기관과 공기업으로 구분하여 유형별로 적절한 지배구조(또는 거버넌스)를 제시하고자 노력하였다. 이명박 정부는 출범 직후 정부조직 개편, 민영화, 감세, 예산절감을 천명하였는데 재정개혁 목표에 대한 인식이 명확하게 부각되지 않음으로써 국정운영 패러다임의 근본적 개선 의지는 부족했던 것으로 판단된다. 이명박 정부는 김대중 정부의 정부개혁과 노무현 정부의 재정개혁에 대해 문제점을 분석하고 그 반성에 기초한 새로운 개선방향을 제시하지는 못하였다. 2008년초 이명박 정부는 중앙정부 조직의 유사기능 광역화를 통해 대부처 위주로 재편하여 기존의 18부 4처를 13부 2처로 - 92 - 통폐합하였다. 정부출범 초기 싱가폴식 모델을 언급하며 공공기관에 대한 대대적인 민영화를 예고하였으나, 실제 수립된 민영화 계획에 의하면 민영화 대상기업들은 공적자금 투입기업이 대부분이고 민영화의 본질적 정책목표가 추진되었다고 하기는 어렵다. 6. 시장적 기제의 강도 미시재정의 ‘효율성제고 유인구조 정렬’과 연관되는 김대중 정부의 재정개혁 작업들을 ‘산출물 규정의 명확성’과 경쟁체제 도입에 의한 ‘자기책임의 정도’에 따라 평가하면 [그림 7]과 같다. [그림 7]에서 화살표 방향으로 이동할수록 산출물은 명확하게 규정되어 재량권이 확대되고, 또 독점체제는 경쟁체제로 전환되며 자기책임의 강도가 강해지고 있음을 표현한다. 정부의 통제와 명령에 의한 조직개편 및 인력감축은 모두 전통적인 정부운영 방식, 즉 내부구조조정의 범주를 벗어나지 못하고 있다. 민영화, 민간위탁은 효율성제고 유인구조 측면에서 가장 강력한 개혁작업이다. 뉴질랜드식 정부개혁, 내부시장제도(예컨대 철도산업구조개편), 책임운영기관, 중앙기능 지방이양 등은 효율성제고 유인구조를 정부 내부에 구축하려는 시도로 평가할 수 있다. 성과주의 예산제도를 포함하여 각종의 운영시스템 개선은 ‘자기책임-보상’ 체제를 구축하는 노력으로 인정할 수 있다. 복리후생제도, 퇴직금제도 개선 그리고 인력운용에 대한 재량권 확대는 전통적인 정부운영 방식 범주 내에 있다. - 93 - [그림 7] 각종 재정개혁 프로그램의 평가 비교 - 94 - 참고문헌 1. 옥동석, 「재정지표와 재정범위 그리고 중앙은행」, 한국조세연구원, 2009년 12월. 2. 옥동석, “공공기관 관리의 이론과 실제: 거래비용에 근거한 개념적 분석,” 「규제연구」, 제19권 제1호, 한국규제학회, 한국경제연구원, 2010년 6월. 2. 정책기획위원회, 「미래를 향한 변화와 개혁 -문민정부 5년의 개혁정책을 평가한다」, 대통령자문 정책기획위원회, 1998. 3. 정책기획위원회, 「참여정부 국정리포트: 미래를 향한 도전」, 대통령자문 정책기획위원회, 2007. 4. 총무처 직무분석기획단 편저, 「新정부혁신론 - OECD 국가를 중심으로」, 동명사, 1997. 5. Coase, Ronald H., "The Nature of the Firm," Economica 3, 1937, pp. 386 - 405. 6. Coase, Ronald H., "The Problem of Social Cost," Journal of Law and Economics 3(October 1960), pp. 1-44. 7. 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